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EURO
L'INTRODUCTION DE L'EURO
ET LA PROTECTION DU CONSOMMATEUR RELATIVE A L'EMPRUNT IMMOBILIER
ANIL, Habitat actualité,
23 novembre 1998
La plupart des pays membres de l'Union européenne s'efforcent
d'encourager le développement de la propriété occupante ou,
à tout le moins, d'accompagner l'aspiration de la majorité des ménages
à devenir propriétaire. Cette politique ne fait que poursuivre une
évolution amorcée depuis la fin de la seconde guerre mondiale.
Mais, aujourd'hui, le paysage économique et les contraintes qui en découlent,
se trouvent assez profondément transformés : comment poursuivre
les politiques d'encouragement à l'accession, c'est-à-dire engager
les ménages dans des projets à long terme, dans un environnement
sans inflation caractérisé par un horizon de plus en plus
incertain : flexibilité des parcours professionnels, mobilité géographique
des personnes, fragilité des cellules familiales ? Cette question
justifie les réflexions en cours dans plusieurs pays sur les moyens à
mettre en oeuvre pour sécuriser les opérations d'accession : le
droit de la protection du consommateur et les exigences qui concernent son
information en font partie. Mais tous ces dispositifs sont évidemment
strictement nationaux et la mise en place de l'Euro va permettre à
l'offre de crédits transfrontaliers, restée jusqu'à ce jour
anecdotique, de se développer. La volonté de lever les obstacles à
ces offres transfrontalières risque de venir bousculer les dispositions
de protection du consommateur de chaque pays membre. Protection du consommateur
et protectionnisme vont souvent de pair : c'est clairement le cas en matière
d'offre de crédits. Cependant, si l'adoption de règles du jeu équitables
entre les professionnels des différents pays est un objectif
incontestable, il ne saurait être atteint au prix d'une régression
de la protection du consommateur et donc de sa fragilisation.
Le développement
des crédits transfontaliers
Depuis 1993, les établissements, à la condition d'être
agréés par les autorités de leur pays d'origine, peuvent
exercer, sans autre autorisation, l'activité agréée sur le
territoire des autres Etats membres de l'Union européenne, sous deux
formes encore peu utilisées : la libre prestation de services, c'est-à-dire
l'intervention sur le territoire d'un autre Etat sans installation permanente,
et le libre établissement qui consiste à créer une
succursale qui est un siège d'exploitation dépourvu de la
personnalité juridique.
Cependant, aujourd'hui, l'essentiel de l'activité des établissements
de crédit dans des pays autres que leur pays d'origine se fait par
l'intermédiaire de filiales dotées de la personnalité
juridique du pays où elles interviennent. Mais avec l'Euro disparaît
le principal frein au développement des crédits transfrontaliers :
le risque de change, c'est-à-dire celui de voir ses mensualités de
remboursements, exprimées dans la monnaie dans laquelle on perçoit
ses revenus, s'accroître du fait d'une détérioration de la
parité avec la monnaie dans laquelle on a contracté son emprunt.
D'autres éléments font toutefois que le prêt hypothécaire
a toute chance de rester un produit majoritairement " domestique " :
la pénétration d'un marché est nécessairement coûteuse,
les produits financiers ne sont pas standardisés et les consommateurs
sont habitués au type de prêt pratiqué dans leur pays ; ces
prêts sont calibrés en fonction de la fiscalité locale et
des méthodes locales d'expertise ; dans plusieurs pays, ils sont souvent
majoritairement distribués par les établissements dont les
emprunteurs sont déjà clients.
Pour la Fédération Bancaire Européenne, l'obstacle
majeur qu'il convient d'éliminer réside dans la disparité
des lois de protection du consommateur ; elle souhaite, à la seule
exception de l'Association Française des Banques, que dans les domaines
harmonisés par une directive européenne, les institutions financières
puissent intervenir sans avoir à se plier aux règles, si elles
sont plus strictes, du pays d'accueil ; les français sont d'un avis
contraire, estimant que le droit du pays d'accueil doit s'appliquer.
Le droit
applicable aux crédits immobiliers transfrontaliers
Le crédit hypothécaire, à la différence du crédit
à la consommation, n'a pas fait l'objet d'une directive européenne
et la question du droit applicable aux crédits immobiliers
transfrontaliers n'est pas tranchée. La deuxième directive de
coordination bancaire est fondée sur la reconnaissance mutuelle des systèmes
juridiques afin de faciliter la libre circulation des produits financiers : "
Les Etats membres doivent veiller à ce qu'il n'y ait aucun obstacle à
ce que les activités bénéficiant de la reconnaissance
mutuelle puissent être exercées de la même manière que
dans l'Etat membre d'origine, pour autant qu'elles ne soient pas en opposition
avec les dispositions légales d'intérêt général
en vigueur dans l'Etat membre d'accueil ".
Cependant, les dispositions de la loi française de protection de
l'emprunteur immobilier pourraient être opposées au prêteur à
la condition " qu'elles s'appliquent de manière non discriminatoire,
qu'elles se justifient par des raisons impérieuses d'intérêt
général, qu'elles soient propres à garantir la réalisation
de l'objectif qu'elles poursuivent et qu'elles n'aillent pas au-delà de
ce qui est nécessaire pour l'atteindre " et " que cet intérêt
ne soit pas déjà sauvegardé par les règles
auxquelles le prestataire est soumis dans l'Etat membre où il est établi
" (cf. Communication interprétative de la Commission / Liberté
de prestation de services et intérêt général dans la
deuxième directive bancaire). En l'absence d'une directive sur le crédit
hypothécaire, ces difficultés d'interprétation n'auront de
solutions que jurisprudentielles, une directive ne suffirait d'ailleurs pas à
répondre à toutes les questions (cf. cf. Alain Gourio in "Les
petites affiches", 29 avril 1998).
Au demeurant, le fait de savoir si une telle directive est souhaitable fait
l'objet de vives controverses entre les institutions représentatives des
professionnels du crédit hypothécaire des différents pays,
toutes se retrouvant néanmoins pour fonder leurs argumentations
divergentes sur la défense de l'intérêt du consommateur :
- Les anglo-saxons veulent, avant tout, écarter toute tentation de
la commission de réglementer un domaine contractuel : ils ont réussi
à transposer au niveau européen la démarche qu'ils
conduisent au plan national et qui consiste à élaborer un code de
conduite négocié avec les associations de consommateurs. Au
Royaume-Uni, cette négociation menée par le Council of Mortgage
Bankers vise notamment à prévenir l'intervention du législateur
en matière d'assurances décès-incapacité-perte
d'emploi. Les néerlandais sont assez proche de cette façon de
voir.
- Les Allemands seraient favorables à une harmonisation maximale, à
la condition qu'elle se fasse sur les bases de leurs propres pratiques.
- Les Français sont arc-boutés derrière les acquis de
la protection du consommateur français qui leur apparaissent, à la
condition d'être appliqués aux crédits offerts par des établissements
étrangers, la meilleure garantie contre la concurrence étrangère
; ils invoquent le risque de voir chaque pays membre tenté de réduire
le niveau de sa protection du consommateur pour être plus favorablement
placé sur les marchés étrangers ; il s'agirait d'un "dumping
social" appliqué au droit de la consommation. En outre, ils
aimeraient saisir cette occasion pour affirmer l'urgence de revenir sur les
modalités actuelles de plafonnement de l'indemnité de
remboursement anticipé (cf. ANIL Habitat Actualité n° 50, mai
1995).
Au sein même de la Commission, les sensibilités sont différentes
selon que l'on s'adresse à la DG XV, chargée des services
financiers, ou à la DG XXIV, responsable de la politique des
consommateurs. L'une s'attache à favoriser la croissance des services
transfrontaliers, l'autre à la protection du consommateur.
De façon très concrète, les obstacles majeurs à
la comparaison des offres portent avant tout sur l'expression du taux et sur les
conditions de remboursement anticipé.
L'expression du
taux
Rien ne saurait justifier l'absence d'une unité de mesure commune
pour le coût des prêts. Il s'agit, à la fois, d'assurer les
conditions d'une concurrence équitable entre offreurs de crédit et
de protéger le consommateur, qui doit pouvoir choisir en toute
connaissance de cause. Les difficultés de la définition d'un TAEG
européen en matière hypothécaire ont été bien
identifiées et il ne subsiste aucun obstacle insurmontable.
- S'agissant de la méthode de calcul, le choix de la méthode équivalente
peut être considéré comme un acquis, même si la France
et l'Allemagne retardent le moment où elles l'adopteront. Au demeurant,
la conjoncture actuelle favorise un passage en douceur d'une méthode à
l'autre : un taux de 14,6 % en proportionnel équivaut à un taux de
15,6 % en actuariel, alors que la même opération, au niveau actuel
des taux, porte le taux proportionnel de 5 % à 5,12 % en actuariel ;
l'effet d'affichage, autrefois redouté, serait aujourd'hui presque
imperceptible.
- Une approche réaliste paraît aller en faveur d'une définition
relativement étroite du TAEG, en recul par rapport à certaines réglementations
nationales : c'est la seule solution compatible avec des pratiques hypothécaires
très diversifiées. En tout état de cause, on observe que
dans les pays, comme la France qui ont une définition très large
du TAEG, la publicité ne se fait pas sur le TAEG mais sur le taux "
sec ", c'est-à-dire celui qui résulte du seul paiement des
intérêts : le consommateur y est perdant, puisque les offres
publicitaires jouent un rôle important dans son choix.
- Il va sans dire que l'information du consommateur ne se réduit pas
au seul TAEG et qu'une liste normative devrait fixer les informations qui
accompagneront obligatoirement le contrat de prêt, voire l'offre, si cette
procédure devait devenir impérative. Or ceci ne peut résulter
d'un code de conduite : une directive est nécessaire, comme il en est
intervenue une pour le crédit à la consommation.
Leremboursement anticipé
Il reste que la question du remboursement anticipé correspond à
une difficulté majeure. Le fait de pouvoir aisément, et à
faible coût, rembourser son prêt par anticipation est une qualité
intrinsèque du prêt, qui ne peut pas être négligée
lors d'une analyse comparative des offres. Les pratiques dans ce domaine sont délicates
à rapprocher, tant elles correspondent à la conception de chaque
pays en matière d'adossement des prêts et de règles
prudentielles.
Ce problème soulève aussi des questions d'un autre ordre, liées
à la mobilité des personnes, mais aussi à la vulnérabilité
inégale des encours des différents établissements, selon
qu'ils sont ou non remboursables à faible coût. Les français
sont inquiets de la menace que feraient peser sur leur encours des propositions
de crédits substitutifs émises par des banquiers qui seraient
eux-mêmes à l'abri d'une démarche identique, parce que protégés
par l'interdiction ou le coût élevé des remboursements
anticipés. Les allemands, eux, souhaitent pouvoir proposer des prêts
adossés à leurs obligations foncières, les "pfanbriefe";
or ceci exclut, du moins dans leur usage actuel, toute possibilité de
remboursement anticipé. En effet, les obligations foncières
restent dans le bilan de la banque émettrice, ce qui suppose une
congruence parfaite entre le terme des obligations et celui des crédits
hypothécaires. Au contraire, si l'on recoure à la technique de la
titrisation, le risque de remboursement anticipé est transmis à
l'investisseur, les parts de fonds commun de créances, les "
mortgage backed securities " sortant du bilan de la banque. C'est ce qui
permet aux Etats-Unis de titriser des crédits à taux fixe
remboursables par anticipation sans pénalité. Le recours à
la Caisse de refinancement hypothécaire, en France, permet aussi, grâce
à un calibrage approprié de s'accommoder des contraintes de
remboursement anticipé. La solution préconisée par les
allemands reviendrait à considérer que le plafonnement de
l'indemnité de remboursement anticipé/IRA relève de
l'arsenal protectionniste et que l'emprunteur doit pouvoir librement recourir à
un crédit offert par l'établissement de son choix ; ce faisant, il
opte pour le type de protection dont bénéficie l'emprunteur du
pays d'origine du prêteur ; dans le cas d'un emprunt souscrit auprès
d'une banque allemande, il renonce de facto à toute possibilité de
remboursement anticipé au cours des dix premières années.
Mais, chaque pays a sa conception de la protection du consommateur : dans
la tradition française, la loi vous protège aussi contre vous-même,
c'est notamment l'objet des délais de réflexion : les quelques
exemples de crédits transfrontaliers douteux proposés dans les années
passées, souvent acceptés par les emprunteurs les plus fragiles,
justifient cette prudence ; les règles de protection du consommateur, et
notamment celle qui concerne le plafonnement de l'IRA, ne sauraient être
optionnelles.
Quel
niveau
d'harmonisation ?
Tout ceci pose la question niveau d'harmonisation souhaitable des réglementations
au sein de l'Union européenne. L'organisation du marché du crédit,
ses modalités de refinancement, les systèmes d'aide publique au
logement, le droit des contrats et les traditions en matière de
protection des consommateurs diffèrent très fortement d'un pays à
l'autre. Il ne peut être question d'unifier parfaitement les conditions de
l'offre de crédit hypothécaire au sein de l'espace formé
par les différents pays membres, alors même que cet objectif n'est
pas encore atteint au sein de chacun d'entre eux.
Peut-on trouver une voie pour l'harmonisation des dispositifs de protection
du consommateur dans la méthode qui a été suivie pour l'établissement
des critères de convergence et qui consistait à prendre la
moyenne entre les trois meilleures performances de l'ensemble des pays en matière
de déficit budgétaire, d'inflation et de taux ? Il serait
difficile d'établir ce que sont les trois meilleures performances en matière
de protection du consommateur. Force est de reconnaître que cela n'a pas
de sens, nombre des dispositions protectrices ayant une contrepartie directe en
terme de coût ; le plafonnement de l'IRA en est une illustration.
Les approches de la protection du consommateur diffèrent notablement
selon les Etats membres : elles peuvent être schématiquement classées
.
· Réglementation stricte concernant la protection du
consommateur : France, Espagne, Belgique, Irlande, Suède
· Réglementation des établissements de crédit
hypothécaire : Allemagne, Danemark, Suède, Autriche,
Grande-Bretagne
· Réglementation stricte des produits
Allemagne, Autriche
· Codes de conduites Grande-Bretagne, Pays-Bas, Danemark
En outre, la constitution d'un marché unique européen n'exige
pas une uniformisation des procédures. L'exemple des Etats-Unis montre
qu'un marché unique peut fort bien s'accommoder de règles du jeu
diversifiées selon les Etats : ainsi, une offre extrêmement
centralisée et normalisée au niveau fédéral alors
que des différences notables existent entre les Etats confédérés
; pour ne prendre qu'un exemple, onze d'entre eux interdisent toute indemnité
de remboursement anticipé sans interdire pour autant une titrisation des
crédits au niveau fédéral.
De la même façon, on observe que les mêmes crédits
sont rachetés par les agences de titrisation, FannieMae ou FreddieMac, au
même prix dans des Etats dont les voies d'exécution sont très
hétérogènes, - six mois pour une saisie dans le Texas,
contre deux ans dans le New Jersey -, sans conséquence sur le taux du prêt.
L'harmonisation, si elle se fait, sera nécessairement très
progressive. En attendant, le droit de protection ne peut être optionnel
et dans un souci de maîtrise des risques, il est essentiel que
l'emprunteur dispose des mêmes possibilités quel que soit le pays
d'origine du prêteur auquel il s'adresse.
Maintenir les dispositifs protecteurs du pays d'accueil
La règle selon laquelle les dispositions de protection du
consommateur qui s'appliquent sont celles du pays d'accueil est la plus
satisfaisante ; c'est aussi la plus simple et la plus compréhensible pour
le consommateur qui voit maintenues les règles auxquelles il est accoutumé.
Cela épargne la difficulté d'établir, à tout le
moins dans un premier temps, un dispositif européen de protection qui
fasse table rase des spécificités nationales.
Il est vrai que cette formule restreint parfois l'usage, dans un pays
membre, de certaines pratiques licites dans un autre ; ainsi les allemands
devront-ils adapter leurs procédures s'ils veulent intervenir en France,
de la même façon les britanniques ne pourront pas proposer de prêts
à taux variables sans que les conditions de révision fassent référence
à des index indépendants.
Sachant que, dans un domaine aussi concurrentiel que le crédit au
logement, le bénéfice attendu d'un élargissement supplémentaire
du marché est très hypothétique, cette solution, qui
n'autorise pas tout, permet de définir, au moins provisoirement un cadre
réaliste au futur marché unique du crédit hypothécaire,
tout en garantissant le maintien de l'acquis de chaque pays en matière de
protection de l'emprunteur. On imagine mal les associations françaises de
consommateurs renoncer à des éléments de protection au seul
motif qu'ils constituent une entrave aux possibilités d'intervention des
professionnels d'autres pays membres.
Maintenir les règles auxquelles les citoyens de chaque pays sont
accoutumés éviterait d'ajouter un traumatisme supplémentaire
à celui qui résultera du changement d'unité monétaire.
Et d'abord
informer !
Mais quel que soit le rythme de l'harmonisation et
quelle que soit la solution retenue, qu'intervienne ou non une directive sur le
crédit hypothécaire, une première exigence concerne
l'information neutre de l'emprunteur ; celui-ci va se trouver confronté à
des offres de plus en plus diversifiées et à des règles du
jeu renouvelées. Ceci confère une nouvelle dimension au rôle
des ADIL. Mais ces nouvelles responsabilités vont avec de nouvelles
exigences : des conseillers dont le champ de compétence se limite
naturellement aux seules pratiques de leur propre pays devront être au
fait de la diversité des produits financiers, des procédures, des
garanties et des voies de recours désormais susceptibles d'être
proposés ou mis en oeuvre. L'ANIL s'efforcera de leur en donner les
moyens en multipliant les études comparatives, en multipliant les échanges
et en tissant des relations permanentes avec des experts d'autres pays européens.
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