CREATION
DE LA SGFGAS
PRESENTATION DES MECANISMES DU
FONDS DE GARANTIE
Principes généraux
;
Nature et définition
de la garantie du FGAS ;
Principes d'alimentation initiale
du fonds de garantie ;
Principes du mécanisme
d'intéressement au contrôle des risques.
La Société de Gestion
du Fonds de Garantie de l'Accession Sociale à la propriété
a été créée par l'article 126 de la
loi de Finances du 30 décembre 1992.
Sa création résulte de la volonté des pouvoirs
publics de favoriser l'accès au crédit immobilier
des ménages à ressources moyennes ou modestes.
L'Etat a souhaité améliorer le traitement du risque
que constitue cette catégorie de ménages par la
création du Fonds de Garantie à l'Accession Sociale
dont il a été confié la gestion à
la SGFGAS, au conseil d'administration de laquelle les établissements
de crédit devaient être représentés
.
Cette instance est créée
sous forme de société commerciale, dont sont obligatoirement
actionnaires les établissements de crédit adhérant
au dispositif. L'Etat ne figure pas au capital, mais nomme le
Président par arrêté et dispose surtout de
deux commissaires du Gouvernement ayant droit de veto sur les
décisions liées à son engagement financier.
En outre, les statuts sont approuvés par décret.
La société a reçu mandat de l'Etat pour gérer
un Fonds, le Fonds de Garantie de l'Accession Sociale, qui n'a
pas la personnalité morale, et qui est constitué
par les cotisations versées par les établissements
de crédit et par l'Etat en prévision des décaissements
futurs au titre des sinistres. Elle est d'autre part liée
aux établissements de crédit adhérents, non
seulement par leur participation au capital, identique pour tous
les réseaux bancaires, mais aussi par une convention précisant
les modalités de mise en jeu de la garantie et les règles
d'alimentation financière de ce Fonds.
La création de la société, l'approbation
des statuts, la nomination du Président par l'Etat et la
signature du mandat de gestion sont intervenues au mois de mars
1993. Le décret régissant les caractéristiques
du prêt garanti, le Prêt à l'Accession Sociale
(PAS), qui appartient à la famille des prêts conventionnés,
mais qui est placé sous plafond de ressources des emprunteurs,
est publié le 18 mars. Quelque temps plus tard, les premières
conventions étaient signées par les établissements
de crédit et la société recevait ses premières
déclarations de prêts en juin.
Après une augmentation de capital réalisée
en 1994, pour l'entrée du groupe CIC dans le dispositif,
la société dispose d'un capital de 5 500 100 FF.
En 1996, la Société Générale, la Caisse
Française de Développement, et le Crédit
Coopératif ont rejoint la SGFGAS, qui compte 14 sociétés
ou groupes actionnaires :
- la Banque La Hénin,
- la Banque Nationale de Paris,
- les Banques Populaires,
- les Caisses d'épargne Ecureuil,
- la Caisse Française de Développement,
- le Crédit Agricole,
- le Crédit Coopératif,
- le Crédit Foncier,
- le Crédit Immobilier de France,
- le Crédit Lyonnais,
- le Crédit Mutuel,
- le groupe CIC,
- la Société Générale,
- l'Union de Crédit pour le Bâtiment.
En vertu de l'article 11 des statuts, le conseil d'administration
de la société est composé, outre le Président,
Monsieur Bernard VORMS, nommé par arrêté du
9 décembre 1997, de 11 administrateurs. Depuis le renouvellement
du conseil de mars 1995, il comprend cinq membres représentant
les réseaux au sens de la loi bancaire (Banques Populaires,
Caisses d'épargne Ecureuil, Crédit Agricole, Crédit
Immobilier, Crédit Mutuel), trois membres représentant
les banques (Crédit Lyonnais, Banque la Hénin, Banque
Nationale de Paris), un représentant des sociétés
financières (Union de Crédit pour le Bâtiment)
et un représentant des institutions financières
(Crédit Foncier). La Fédération Nationale
du Crédit Agricole participe également au conseil,
en tant que membre fondateur.
Enfin, un censeur a été nommé par arrêté
ministériel, en application de l'article 19 des statuts.
Le dispositif du FGAS a été élargi par le
décret du 27 avril 1995 aux prêts bancaires conventionnés
accordés dans les DOM - baptisés PAS-DOM- par les
établissements de crédit adhérents. Toutefois,
aucun PAS-DOM n'était encore enregistré par la SGFGAS
en mai 1998.
La création du prêt
à 0 % n'a pas modifié le cadre juridique initial
de la société. En application du décret du
29 septembre 1995, l'Etat a confié à la SGFGAS le
mandat de gérer pour son compte le versement aux établissements
de crédit des subventions afférentes à ce
prêt et d'assurer, par délégation, le contrôle
du respect de la réglementation.
Ce mandat est concrétisé par une convention signée
avec l'Etat le 5 décembre 1995. A la suite, de nouvelles
conventions sont conclues avec chacun des établissements
de crédit souhaitant distribuer le prêt à
0 % et ayant précédemment conclu une convention
d'affiliation au dispositif avec l'Etat. A noter que, contrairement
au FGAS, il n'y a pas de lien entre la signature de la convention
avec la SGFGAS pour la distribution des prêts à 0
% et la nécessité d'entrer dans le capital de la
société.
La création du prêt à 0 % a toutefois deux
conséquences importantes pour le FGAS. D'une part, elle
concrétise la totale banalisation du financement de l'accession
sociale aidée : le PAP étant supprimé, le
PAS devient le prêt principal des opérations dans
le neuf ou en acquisition-amélioration réalisées
par les emprunteurs à revenus modestes, alors qu'antérieurement
il se concentrait sur les opérations d'accession sociale
dans l'ancien. D'autre part, le champ de la garantie du FGAS,
défini par l'article R. 312-3.1 du Code de la Construction
et de l'Habitation, est lui-même élargi aux prêts
à 0 % respectant le même plafond de ressources que
celui des PAS. La garantie du prêt à 0 % auprès
du FGAS est même obligatoire lorsque l'établissement
de crédit accorde ce dernier en complément d'un
PAS.
Le prêt à 0 % parachève donc la réforme
du financement du logement en gestation depuis le début
des années 90 et démultiplie l'activité du
Fonds de Garantie : de 40 000 prêts garantis par an, chiffre
constaté pour les PAS en 1994, la production passe à
environ 116 000 prêts garantis, dont 66 000 prêts
PAS et près de 50 000 prêts à 0 % en 1997.
PRESENTATION
DES MECANISMES DU FONDS DE GARANTIE
Principes
généraux
La logique de constitution du fonds répond à deux
préoccupations :
- réduire le coût du risque en créant un fonds
de garantie par le biais duquel l'Etat offre une garantie individualisée
à chaque prêt garanti ;
- ne pas déresponsabiliser les établissements de
crédit dans la gestion de leur risque.
Les principes de fonctionnement du fonds obéissent à
cette logique :
- il est alimenté par des cotisations de l'Etat et des
établissements de crédit affiliés (les établissements
de crédit affiliés doivent être obligatoirement
actionnaires de la SGFGAS) ;
- un mécanisme d'intéressement au contrôle
des risques incite les établissements de crédit
à faire preuve de vigilance sur l'évolution de leur
sinistralité ;
- le risque d'épuisement du fonds est couvert par l'Etat,
pour chaque génération.
La SGFGAS distingue les fonds gérés :
- par établissement de crédit affilié ;
- par génération de prêts : une génération
correspond à l'ensemble des prêts ayant fait l'objet
d'une mise en force la même année ;
- par prêt : elle connaît les caractéristiques
de chaque prêt déclaré et suit les événements
intervenant au cours de la vie de ce prêt (modifications
du capital initial, remboursement anticipé total, incidences
de paiement, sinistres ...)
Nature
et définition de la garantie du FGAS
La garantie du FGAS est
une garantie d'Etat dont les principales caractéristiques
sont définies par une convention conclue entre la SGFGAS
et les établissements prêteurs.
Elle a pour objet, en cas de défaillance de l'emprunteur,
de compenser toute perte, définie comme une réduction
du taux de rendement actuariel escompté par l'établissement
de crédit lors de l'octroi du prêt, compte tenu,
le cas échéant, de la partie des frais annexes légalement
exigible auprès du débiteur.
Pour qu'une perte soit indemnisée par le FGAS, deux conditions
doivent être réunies : d'une part, l'inscription
du prêt au FICP, d'autre part, la justification par l'établissement
de crédit d'un des événements décrits
dans la convention (plan conventionnel de redressement, décision
de justice exécutoire, procédure collective, vente
amiable ou judiciaire, créances réputées
irrécouvrables). Toutefois, la SGFGAS peut indemniser des
pertes, même lorsqu'il n'y a pas encore d'inscription au
FICP, pour les emprunteurs justifiant d'une situation durablement
compromise.
La définition très large du sinistre indemnisable
permet au FGAS d'intervenir non seulement dans les cas classiques
de contentieux débouchant sur une vente, avec les conséquences
sociales que l'on sait, mais également en amont des phases
contentieuses pour l'emprunteur de bonne foi qui se trouver, pour
une raison particulière (chômage, divorce, maladie
...), dans l'impossibilité de faire face à ses échéances.
Cette action préventive a pour but de permettre à
l'emprunteur en difficulté de mener à son terme,
dans des conditions satisfaisantes pour toutes les parties, son
projet d'accession à la propriété.
La garantie couvre les charges comprises dans le compte débiteur
tenu par les établissements de crédit, c'est-à-dire
:
- les échéances impayées,
- les intérêts et pénalités de retard
dans les limites légales,
- les frais de justice et de procédure, dans le cas où
ils sont légalement exigibles de l'emprunteur,
- les frais d'assurance (décès, incapacité
de travail, perte d'emploi) restant dus à l'établissement
de crédit.
La garantie du FGAS ne couvre pas l'indemnité de résolution,
ni les autres frais non mentionnés (frais de gestion du
contentieux, notamment).
Enfin, c'est une garantie de dernier ressort qui ne peut, en principe,
jouer que lorsque toutes les autres garanties ou sûretés
ont été utilisées.
Principes d'alimentation initiale du fonds de garantie
Le fonds est alimenté
de façon à couvrir un taux de sinistralité,
dit de référence, résultant d'une évaluation
prévisionnelle de la sinistralité d'une génération.
Il est approvisionné par :
- une cotisation de l'Etat, versée lors de la mise en force
du prêt, proportionnelle au montant du prêt garanti,
dont le taux est fixé par génération et par
type de prêt ;
- une cotisation de l'établissement de crédit versées
lors de la mise en force du prêt, proportionnelle au montant
du prêt garanti. Le taux de cette cotisation est également
fixé par génération et par type de prêt
;
- une cotisation périodique annuelle versée par
l'établissement de crédit, proportionnelle au capital
restant dû au 31 décembre de l'année précédente,
et dont le taux est fixé par établissement et par
génération.
A titre d'illustration, le montant des cotisations est égal,
pour la génération 97 :
- pour la cotisation de l'Etat, à 1,25 % pour les PAS et
les prêts à 0 % garantis, 1,75 % pour les PAS DOM
- pour la cotisation flat de l'établissement à 1,25
% quel que soit le type de prêt.
- pour la cotisation périodique, à 0,2 % sauf pour
les établissements installés dans les DOM (PAS DOM),
pour lesquels le taux de cotisation périodique est de 0,24
%.
Ces taux sont fixés par le conseil d'administration de
la SGFGAS, au plus tard trois mois avant le début de chaque
génération.
L'encours des cotisations versées par l'établissement
de crédit et par l'Etat est géré au sein
d'un "compte de suivi" de l'établissement, par
génération (cf. infra). Cet encours est actualisé
mensuellement, à un taux fixé pour toute la durée
de la génération et égal à la moyenne
du TME des douze premiers mois de celle-ci.
Principes du mécanisme
d'intéressement au contrôle des risques
Ce mécanisme
a pour objet d'inciter les établissements de crédit
à contrôler leur risque tout au long de la vie d'une
génération de prêts.
Le fonctionnement normal du FGAS est d'indemniser les sinistres
d'une génération à l'aide des cotisations
initiales et périodiques enregistrées pour l'établissement
de crédit concerné au titre de la génération,
et des produits financiers correspondants.
Lorsque, en valeurs actualisées et pour une génération
donnée, un établissement de crédit connaît
un cumul de sinistres supérieur à l'ensemble des
cotisations portées sur son compte (cotisations flat, cotisations
Etat et cotisations périodiques), il supporte un "malus"
dont le montant est plafonné. Au-delà de ce plafond,
l'Etat prend intégralement en charge le coût des
sinistres.
Inversement, lorsqu'au terme d'une génération donnée,
subsiste pour un établissement de crédit un encours
de cotisations capitalisées non utilisé, la partie
de cet encours correspondant aux cotisations périodiques
fait l'objet d'une rétrocession sous forme de "bonus".
Entre-temps, peuvent être autorisés, à titre
de bonus anticipé, à partir de la cinquième
année d'une génération, et selon la sinistralité
prévisible d'un établissement de crédit au
regard de cette génération, la suspension du versement
de la cotisation périodique, voire le remboursement partiel
ou total de l'encours capitalisé des cotisations périodiques
déjà versées, dès lors que de telles
décisions n'apparaissent pas de nature à entraîner
de façon probable la perception ultérieure d'un
"malus" auprès de l'établissement.
Concrètement, le dispositif s'illustre ainsi :
Pour chaque génération, les paramètres suivants
sont fixés : le taux de sinistralité de référence,
les taux correspondant aux plafonds de bonus et de malus, les
taux de cotisations
Pour chaque génération de chaque établisement
de crédit, un "compte de suivi" retrace l'évolution
du fonds de garantie.
En cas de sinistre, l'établissement de crédit peut
effectuer une demande d'indemnisation auprès de la SGFGAS.
Si le montant de la situation nette est supérieur ou égal
à celui de la demande d'indemnisation, le sinistre est
intrégalement pris en charge par le fonds, et la SGFGAS
verse à l'établissement de crédit l'intégralité
du montant indemnisable.
On dit que le compte de suivi est alors en "phase réglée"
: le montant de l'indemnisation est versé par la SGFGAS.
Si le montant de la situation nette est inférieur à
celui de la demande d'indemnisation, le sinistre n'est que partiellement
pris en charge par le fonds. La SGFGAS règle à l'établissement
de crédit la partie de l'indemnisation correspondant à
la situation nette.
L'établissement entre alors dans la phase de son compte
de suivi dite "compensée" : le remboursement
du sinistre est compensé par le "malus" et le
sinistre n'est donc pas réglé. Toutefois, les mouvements
correspondants sont enregistrés comptablement.
Si le montant du sinistre dépasse le plafond de "malus",
le sinistre est partiellement pris en charge par le fonds. La
SGFGAS verse à l'établissement de crédit
la partie du montant du sinistre qui dépasse la plafond
de "malus".
Cette nouvelle phase du compte de suivi est dite "non provisionnée"
: la partie réglée du sinistre n'a pas de contrepartie
dans le compte de suivi, elle est réglée par des
fonds d'Etat.
La mécanique du FGAS a donc pour but d'aider l'établissement
de crédit à adopter une gestion rationnelle parce
que mesurable de ses risques.
Si l'établissement de crédit adopte une politique
trop sélective de sa clientèle, il risque une gestion
sous-optimale du dispositif, la cotisation flat de l'établissement
de crédit n'étant, en principe, pas remboursable
si l'encours de sinistres est inférieur à l'encours
capitalisé des cotisations flat initiales.
Si, au contraire, il adopte une politique trop lâche, il
risque d'entrer dans une zone où sa gestion de la sinistralité,
directement observable, pourra être critiquée.
Pour répondre à ces objectifs, la SGFGAS adresse
à l'établissement de crédit des indicateurs
de suivi, élaborés par son système d'information.