Améliorer l'accès au logement des travailleurs des services publics

Réforme de la clause de fonction dans le logement social

(loi : art. 1er / CCH : L.442-7, L.441-1 et L.482-5)

La loi réforme la “clause de fonction” dans le logement social et l’étend à certains agents. 

Dans le parc social, les conditions de résiliation des baux sont encadrées et le principe du maintien dans les lieux demeure (CCH : L.442-6). 

Il est cependant prévu une exception au droit au maintien dans les lieux pour certains fonctionnaires qui ont changé d’emploi, lorsque le logement leur a été proposé en raison de leur fonction. En effet, l'employeur ayant acquis un “droit de réservation” du logement grâce à un soutien financier apporté au bailleur social peut proposer un logement à son salarié. Dans cette situation, le droit au maintien ne peut alors excéder six mois (CCH : L.442-7). 

Ce dispositif s’applique restrictivement car il concerne exclusivement les agents civils ou militaires de la fonction publique de l’État pour des logements d’organismes HLM attribués dans le cadre d’une majoration de prêt. Il s’agit de prêts complémentaires faisant l’objet de bonifications d’intérêt, réservés à la construction de logements destinés à ces fonctionnaires, excluant de fait l’essentiel des conventions de réservation. 

Dans l’objectif de développer le parc immobilier à destination des travailleurs du service public, ce dispositif, restant peu usité, est étendu.  
 

Insertion d’une clause au contrat

Il est prévu la possibilité d’insérer au contrat de location une clause de fonction, limitant le droit au maintien dans les lieux. 

Cette clause peut être insérée au contrat de location : 

• des agents publics civils ou militaires (État, collectivités, hôpitaux) ; 
• aux salariés d’établissements publics et d’entreprises assurant un service public de transport de personnes (Code des transports : L.1221-3) dans les zones tendues (loi n°89-462 du 6.7.89 : art.17). 

Logements visés

La clause de fonction concerne les personnes s’étant vues attribuer un logement, sur proposition de leur employeur, dans le cadre de droits de réservation ouverts en contrepartie de la contribution directe ou indirecte de l’employeur (financements, apports de terrain ou garantie financière), en application d’une convention de réservation. 

Les conventions de réservation conclues entre un employeur réservataire et un bailleur mentionnent le recours à la clause de fonction. Cette “bonne pratique” permet ainsi la pleine information des bailleurs sociaux. 

Régime juridique de la clause de fonction

La clause de fonction est contenue dans le bail. 

Elle mentionne l’emploi dont l’exercice justifie le droit au maintien dans les lieux du locataire. 

L'employeur dispose d’un délai d'un an à compter de la fin de l’exercice de l’emploi s’il décide d'activer la clause de fonction, pour demander au bailleur la résiliation du bail. 

Le bailleur résilie le bail au terme du délai de préavis prévu par la clause de fonction, qui est de six mois minimum à compter de la notification au locataire, par le bailleur, de la décision de l’employeur. 

Situations spécifiques

Afin de tenir compte de situations spécifiques, un décret d’application (à paraître) devra déterminer les situations ouvrant droit à un délai supplémentaire pour quitter les lieux, constituant un socle de garanties minimales aux locataires. La loi donne un cadre au pouvoir réglementaire et précise que : 

• il s’agit de situations exceptionnelles de nature médicale, familiale ou professionnelle ; 
• le délai supplémentaire ne pourra excéder un an à compter de l’expiration du délai de préavis prévu par la clause de fonction ; 
• il détermine également les modalités selon lesquelles le locataire ou ses ayants droit en situation de handicap ont droit au maintien dans les lieux malgré la fin de l’exercice de l’emploi mentionné dans la clause de fonction, lorsque cette situation n’était pas connue au moment de la conclusion du bail. 

La possibilité d’inclure la clause de fonction est applicable aux contrats de location d’un logement d’une Société d’économie mixte (SEM) agréée (CCH : L.481-1), qu’elle soit propriétaire du logement locatif social ou qu’elle le gère. 

La clause de fonction mentionne l’emploi dont l’exercice justifie l’occupation du logement. 

Le bailleur donne congé au locataire selon les mêmes modalités que le régime de la clause de fonction (CCH : L.442-7, I). 

Cession d'un terrain avec décote : relèvement des droits de réservation de l'État et bénéficiaires du contingent

 (loi : art. 2 / CG3P : L.3211-7, V)

Pour mémoire, l'article L.3211-7 du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) prévoit les conditions dans lesquelles l'État peut procéder à la vente de terrains de son domaine privé avec décote, lorsqu'ils sont destinés à la réalisation de programmes comportant majoritairement des logements, dont au moins une partie de logements sociaux.

Une convention, conclue entre le préfet de région et l'acquéreur, fixe les conditions d'utilisation du terrain cédé et détermine le contenu du programme de logements à réaliser.

Cette convention peut prévoir que l'administration cédante dispose d'un droit de réservation correspondant à 10 % des logements sociaux du programme pour y loger ses agents. Ce contingent s'ajoute au contingent préfectoral, plafonné à 30 % des logements de chaque organisme, dont 5 % pour les agents de l’État.

Les logements pris en compte au titre de ces articles sont les suivants :

• les structures d'hébergement temporaire ou d'urgence bénéficiant d'une aide de l'État ;
• les aires permanentes d'accueil des gens du voyage ;
• les résidences sociales conventionnées à l'APL ainsi que les Centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ;
• les résidences pour étudiants conventionnées à l'APL ;
• les logements en accession sociale à la propriété en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à La Réunion.

Rehaussement des droits de réservation

La loi relève les droits de réservation de la personne publique cédante de 10 % à 50 %. Cette disposition reprend en partie le contenu de l’article 19 de la proposition de loi visant à conforter l’habitat, l’offre de logements et la construction, dite loi “CHOC”, telle qu’adoptée par le Sénat le 20 janvier 2026.

Baux emphytéotiques

Les personnes publiques pourront désormais bénéficier des mêmes droits de réservation lorsqu'elles le cèdent avec décote mais également lorsqu’elles apportent un terrain dans le cadre d'un bail emphytéotique.

Bénéficiaires

Le rapport “Loger les travailleurs du service public”, remis par David Amiel regrettait que le bénéfice du droit de réservation soit fléché uniquement vers l'administration ayant procédé à la cession du foncier. Il proposait la suppression de cette condition (recommandation n° 16). La loi reprend cette préconisation et étend à tous les agents de la personne publique (État ou autre personne publique), le bénéfice de ce contingent et non plus aux seuls agents de l’administration concernée.

Extension du régime dérogatoire de gestion « en stock » à certains logements sociaux attribués en raison d’une fonction sensible

(loi : art. 3 / CCH : L.441-1)

Pour rappel, la gestion des réservations “en stock” signifie que les logements réservés étaient identifiés dès la réalisation de chaque programme et conservés ainsi pour la durée de vie du bâtiment. Pour permettre davantage de souplesse dans la gestion des attributions, certains organismes ont alors géré, avec l’accord des réservataires, les réservations “en flux”. On raisonne alors en pourcentage d'un nombre global d'attributions sur une année sur tout le parc du bailleur.

La loi “ELAN” du 23 novembre 2018 a rendu obligatoire la gestion en flux des réservations de logements sociaux (cf. Habitat actualité spécial). La loi “3DS” a ensuite fixé l’obligation de la conversion en flux de l’ensemble des conventions contractées en stock au plus tard le 24 novembre 2023 (cf. Habitat actualité spécial). 

Une exception à la gestion en flux existe pour les logements d’organismes d’HLM réservés par des services relevant : 

• de la défense nationale ou de la sécurité intérieure ; 
• ou des établissements publics de santé. 

La loi ajoute à la liste de ces exceptions les logements attribués : 

• aux agents des douanes ; 
• aux entreprises assurant un service public de transport de personnes en zone tendue (au sens de l’article 17 de la loi du 6.7.89) ; 
• à l’ensemble des agents du ministère de la justice. 

Pour l’ensemble de ces publics spécifiques attributaires d’un logement, les obligations de réservation portent sur des logements identifiés dans les conventions de réservation (en stock). 

Faciliter la construction de logements sur les terrains publics : dérogation aux règles d’urbanisme

(loi : art. 4 / CU : art. L.151-14-1, L.152-6-6 et L.152-6-11 [nouveau])

La loi crée un nouvel article au sein du Code de l’urbanisme afin de permettre, à l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme, de déroger par décision motivée, à certaines règles fixées par le Plan local d'urbanisme (PLU) afin d’améliorer l'offre de logements à destination des agents publics et salariés des services publics (agents civils et militaires, agent travaillant dans le cadre des services de transport de personnes en zone tendue) (CCH : L.442-7, I) (CU : L.152-6-11 nouveau).

Périmètre

Les dérogations sont limitées aux autorisations d’urbanisme visant des parcelles situées dans les zones urbaines ou à urbaniser (CU : L.151-9) et doivent tenir compte de la nature et de la zone d’implantation du projet.

Champ d’application

La dérogation doit permettre la réalisation, par construction ou transformation, d’un bâtiment à destination principale d’habitation, permettant ainsi d'y inclure, outre les logements, les structures d'hébergement (résidences, foyers de travailleurs, etc.).

Nature des dérogations

Les dérogations pouvant être accordées ne visent que les règles de destination fixées par le PLU ou le document d’urbanisme en tenant lieu. 

Conditions pour le bénéfice des dérogations

Pour bénéficier d’une dérogation, plusieurs conditions doivent être réunies : 

• le terrain doit être détenu par une personne publique ou une entreprise publique ou cédé par celles-ci à un tiers en vue de loger ou d’héberger les agents publics et salariés des services publics (CCH : L.442-7, I) ;
• la moitié au moins des locaux d’habitation créés doit être réservée aux agents publics et salariés des services publics (CCH : L.442−7, I).

Mécanisme de contrôle

Le propriétaire des bâtiments doit justifier annuellement auprès de l’autorité compétente du respect de la condition relative à l’occupation des logements. 

Si cette condition n’est plus satisfaite ou en l’absence de déclaration, l’autorité compétente met en demeure l’intéressé de mettre le bâtiment en conformité ou de fournir la déclaration justificative dans un délai maximal de trois mois. 

Si la mise en demeure est restée sans effet au terme du délai imparti, le bâtiment est réputé non conforme à l’autorisation octroyée. 

Possibilité d’instaurer une servitude de résidence principale

La loi crée enfin la possibilité de définir pour ces habitations une servitude de résidence principale. Cette servitude n’est pas imposée par le maire au cas par cas, mais par le règlement du Plan local d’urbanisme (PLU) pour l’ensemble d’un secteur.

Possibilité pour les personnes publiques de déléguer la gestion technique et financière de leurs logements à un mandataire privé

(loi : art. 5 / CGCT : L.1611-7, IV)

Les employeurs publics comme l'État, les collectivités ou certains établissements hospitaliers détiennent un parc immobilier qu'ils utilisent pour proposer un logement à leurs agents, qu'il s'agisse de logements de fonction ou de logements attribués sur critères sociaux ou professionnels.

La loi permet aux établissements publics de confier à un mandataire privé ou public le paiement des dépenses relatives aux immeubles ou aux domaines leur appartenant et confiés en gérance. Il s’agit donc de déléguer la gestion financière de leur parc immobilier. 

Cette mesure ne concerne pas le recouvrement des impayés de loyers, qui restent traités par le comptable public, disposant de prérogatives particulières en matière de recouvrement des créances de l’État et des personnes publiques. 

Les opérations ordinaires, en recettes et en dépenses, pourront être confiées à un mandataire, y compris la gestion des dépôts de garantie en tant qu’accessoire des recettes de loyer et dépenses de gestion du logement.

Établissements publics de santé : possibilité de prise de participation ou de création de filiales afin de créer des logements pour leurs personnels

(loi : art. 6 / CSP : L.6145-7)

Comme tout établissement public, l'action des établissements publics de santé est encadrée par un « principe de spécialité ». L’établissement ne peut donc se livrer à des activités en dehors du cadre des missions qui lui ont été assignées par les textes législatifs et réglementaires. 

Ces établissements n'ont actuellement pas l'autorisation de créer des filiales ou de prendre des participations pour valoriser leur patrimoine immobilier.

Introduit lors de l'examen du texte en séance publique par un amendement du rapporteur à l’Assemblée nationale, l’article 6 modifie l’article L.6145-7 du Code de la Santé publique afin d’ouvrir la possibilité aux établissements publics de santé, à titre subsidiaire, de valoriser leur patrimoine immobilier aux fins de réaliser des logements pour leurs personnels ou de financer la réalisation de ces logements. 

Pour ce faire, il les autorise à prendre des participations et créer des filiales, y compris par le moyen de Sociétés d'économie mixte (SEM).