Encadrement de l’évolution des loyers en zones tendues à compter du 1er août 2021

N° 2021-07 / À jour au 1^er juillet 2022
Décret n° 2017-1198 du 27.7.17 modifié par le décret n° 2021-852 du 29.6.21

Dans sa version initiale, l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989 prévoyait la publication d’un décret fixant, pour une durée qui ne pouvait excéder un an, le montant maximum d’évolution des loyers des logements vacants et des contrats renouvelés. Jusqu’au 1^er août 2012, ce décret était pris chaque année pour l’agglomération parisienne et encadrait la hausse du loyer au stade du renouvellement du bail. En 2012, l’encadrement a été étendu à de nouvelles agglomérations et aux loyers à la relocation (décrets n° 2012-894 du 20.7.12).

La loi ALUR du 24 mars 2014 a redéfini les zones d’application de cet encadrement de l’évolution des loyers en se référant à l’ensemble des zones tendues. Elle a également précisé que le décret devait être pris chaque année (auparavant, il s’agissant d’une possibilité pour le pouvoir réglementaire). Ce fut l’objet de trois décrets en 2014, 2015 et 2016 (décrets n° 2014-854 du 30.7.14 et n° 2015-931 du 29.7.15, n° 2016-1040 du 29.7.16). En 2017, les services de l’État ont pris l’initiative de poser un cadre général pour cet encadrement de l’évolution des loyers, via un "décret socle" : le décret du 27 juillet 2017 est ainsi devenu le décret de référence en la matière. Il est modifié chaque année depuis (en dernier lieu par décret n° 2021-852 du 29.6.21).

Pour les contrats conclus entre le 1^er août 2021 et le 31 juillet 2022, l’évolution des loyers est plafonnée à celle de l’IRL (indice de révision des loyers publié par l’Insee) dans les agglomérations concernées pour les logements à leur relocation et au moment du renouvellement du bail (décret n° 2017-1198 du 27.7.17, modifié par le décret n° 2021-852 du 29.6.21).

Il est à noter que l’encadrement de l’évolution des loyers se distingue de l’encadrement du niveau des loyers Pour mémoire, la loi ELAN a instauré, à titre expérimental, un encadrement du niveau des loyers (loi ELAN du 23.11.18 : art. 140). Dans les territoires sur lesquels s’applique le dispositif, le loyer au mètre carré des logements mis en location ne peut excéder un certain plafond. Les deux dispositifs d’encadrement des loyers, du niveau et l’évolution, peuvent s’appliquer sur un même territoire. Il convient alors d’articuler les deux dispositifs (cf. Analyse juridique n° 2015-13).

Nouvelle location et renouvellement de bail

Pris en application de l’article 18, dans sa version issue de la loi ALUR, le décret modifie le décret du 27 juillet 2017 dont il reprend les mêmes dispositions. Il s’applique depuis le 1^er août 2020 à la relocation et au renouvellement. L'évolution des loyers est, en principe plafonnée à celle de l’IRL dans les agglomérations concernées.

L’encadrement de l’évolution des loyers se distingue de l’encadrement du niveau des loyers (loi ELAN du 23.11.18 : art. 140).

Champ d’application de l’encadrement des loyers

(loi du 6.7.89 : art. 18)

Quelles sont les communes concernées ?

La loi ALUR aligne la définition des zones concernées par l’encadrement des loyers (loi du 6.7.89 : art. 17, I, al. 1 et art. 18, al. 1) sur celle des zones où s’applique la taxe sur les logements vacants (CGI : art. 232) ; il s’agit des "zones d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d’acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport aux nombre d’emménagement annuels dans le parc locatif social" .

Les communes concernées par l’encadrement de l’évolution du montant des loyers (loi du 6.7.89 : art. 18) sont celles des agglomérations qui figurent sur la liste annexée au décret n° 2013-392 du 10.5.13.

Quels sont les contrats de location concernés ?

Le dispositif s’applique uniquement aux contrats de location de logements (nus ou meublés, bail mobilité) à usage de résidence principale ou à usage mixte professionnel et d’habitation principale, soumis à la loi du 6 juillet 1989.

Il ne s’applique pas, notamment, aux logements appartenant aux organismes HLM, aux logements conventionnés APL, aux logements soumis à la loi de 1948 et aux locations saisonnières.

Il s’applique aux loyers de relocation et aux loyers des baux renouvelés entre le 1^er août 2021 et le 31 juillet 2022.

Encadrement de l'évolution des loyers lors de la mise en location d’un logement vacant

(décret du 27.7.17 : art. 2 à 4)

Les logements vacants sont définis comme les "logements inoccupés proposés à la location" (décret du 27.7.17 : art. 2, al. 1).

Le décret fixe un montant maximum d’évolution des loyers des logements vacants dans les zones tendues. De façon exprès, il exclut de l’encadrement certaines mises en location ; il apporte également des dérogations.

Principe : limitation au dernier loyer appliqué au précédent locataire

(décret du 27.7.17 : art. 3)

Lorsqu’un logement vacant fait l’objet d’une nouvelle location, le loyer du nouveau contrat de location ne peut excéder le dernier loyer appliqué au précédent locataire.

Si une révision du loyer est intervenue au cours des 12 derniers mois précédant la conclusion du nouveau contrat de location : le dernier loyer appliqué ne peut pas faire l’objet d’une nouvelle révision ; le nouveau loyer est égal au plus au loyer du précédent locataire.
Si aucune révision n’est intervenue sur cette période : une révision du loyer est possible, en fonction de la variation de l’IRL. Le présent décret précise que la date de référence à prendre en compte est celle du dernier indice publié à la date de signature du nouveau contrat.

Notion de loyer appliqué au précédent locataire : lorsque le dernier loyer appliqué au précédent locataire a fait l’objet d’une réévaluation sans que celle-ci ait été entièrement appliquée à la date à laquelle cessent les relations contractuelles entre le bailleur et le précédent locataire, le dernier loyer appliqué au précédent locataire s’entend du loyer convenu entre les parties ou fixé judiciairement, y compris la fraction non encore réévaluée (décret du 27.7.17 : art. 8).

Exemple : un bailleur a convenu d’une augmentation de loyer sur 6 ans et le locataire quitte les lieux au bout de 4 ans. Le bailleur peut appliquer au locataire suivant le loyer réévalué en totalité, même si le dernier loyer du locataire sortant ne prenait en compte qu’un loyer réévalué aux 2/3.

Exclusions

(décret du 27.7.17 : art. 2, al. 2)

Certaines mises en location ne sont pas soumises à ce dispositif d’encadrement.

Sont expressément exclus :

les logements faisant l’objet d’une première location ;
les logements inoccupés par un locataire depuis plus de 18 mois.

Dans ces hypothèses, la fixation du loyer est libre (sous réserve de l’entrée en vigueur du dispositif d’encadrement du niveau des loyers en zones tendues - cf. loi ELAN : art. 140).

Exceptions

(décret du 27.7.17 : art. 4)

Le décret prévoit des dérogations à la limitation de l’évolution du loyer d’un logement vacant : en cas de travaux dans le logement ou lorsque le loyer est manifestement sous-évalué, le bailleur peut appliquer au nouveau locataire un loyer supérieur à celui exigé au précédent locataire (éventuellement révisé), dans les conditions précisées par ce même texte.

Cas de travaux réalisés depuis la dernière location

En cas de travaux, une hausse du loyer peut être appliquée, sous réserve de ne pas dépasser 15 % du coût réel des travaux TTC.

Pour appliquer cette augmentation, plusieurs conditions :

les travaux réalisés doivent être des travaux d’amélioration ou de mise en conformité avec les caractéristiques de décence (loi du 6.7.89 : art. 6, al. 1 et 2) ;
ils doivent avoir été réalisés dans le logement ou dans les parties communes ;
ils doivent avoir été réalisés depuis la conclusion du contrat de location initial avec le précédent locataire ou, au cas où le bail a été renouvelé, depuis son dernier renouvellement ;
le coût des travaux doit être au moins égal à la moitié de la dernière année de loyer.

À noter : si le logement a fait l’objet, depuis moins de 6 mois, de travaux d’amélioration d’un montant au moins égal à la dernière année de loyer, le loyer peut être réévalué librement (sous réserve de l’entrée en vigueur du dispositif d’encadrement du niveau des loyers en zones tendues, voir loi ELAN : art. 140).

Travaux d’amélioration

Travaux portant sur les parties communes (décret du 27.7.17 : art. 7, 2°) : le coût des travaux d’amélioration et de mise en conformité portant sur les parties communes à prendre en compte est déterminé en fonction des millièmes correspondant au logement.

Exclusions (décret du 27.717 : art. 7, 1°) : sont exclus du dispositif les travaux ayant donné ou donnant lieu à une contribution pour le partage des économies de charge (loi du 6.7.89 : art. 23-1) ou une majoration du loyer (loi du 6.7.89 : art. 17-1, II).

Notion de travaux d’amélioration : la notion ne fait pas l’objet d’une définition légale. Une appréciation au cas par cas est nécessaire.

Selon une réponse ministérielle (Rép. Min. n° 514174 : JO AN du 16.12.91), sont des travaux d’amélioration les travaux apportant :

un équipement nouveau, un service ou une qualité supérieure au niveau des prestations existantes ;
ou apportant une qualité permettant de diminuer de façon certaine les dépenses d’entretien ou d’exploitation ;
ou apportant une plus grande sécurité pour les biens comme pour les personnes.

Par exemple, ont été considérés comme des travaux d’amélioration :

les travaux d’installation d’un digicode (CA Paris : 21.3.18, n° 15-19503) ;
les travaux de pose de ventilation (TGI Paris : 12.9.17, n° 15-14411) ;
les travaux de maçonnerie, carrelage, menuiserie, remplacement de portes-fenêtres, de la porte d'entrée, de plusieurs pièces et de remise à neuf de l'installation électrique (Cass. Civ. III : 17.11.16, n° 15-12.367).

En revanche, n’a pas été qualifié de travaux d’amélioration le remplacement d'une chaudière et d'un système de production d'eau chaude, qui se trouvait défaillant (Cass. Civ III : 14.11.90, n° 89-10983).

Condition de performance énergétique (décret du 27.7.17 : art 7) : depuis le 1er janvier 2020, l’augmentation de loyer n’est possible que lorsque la consommation en énergie primaire du logement à l’issu des travaux est inférieure à 331 kWh par mètre carré et par an, telle qu’estimée par un Diagnostic de performance énergétique (DPE) défini à l’article 126-26 du CCH. Cette condition est présumée remplie si ce niveau de performance a été constaté par un diagnostic de performance énergétique établi moins de quatre ans auparavant.

Pour les contrats conclus à compter du 25 août 2022, la condition de performance énergétique évolue : lorsque le logement appartient à la classe énergétique F ou G (au sens CCH : L.173-1-1), il ne sera pas possible pour le bailleur de dépasser le dernier loyer appliqué au précédent locataire.

Cas du loyer manifestement sous-évalué

Lorsque le dernier loyer appliqué au précédent locataire est manifestement sous-évalué, le loyer peut être réévalué à un montant supérieur à celui appliqué au précédent locataire.

Toutefois, en ce cas, la hausse applicable ne peut excéder la moitié de la différence entre :

le montant d’un loyer déterminé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables ;
et le dernier loyer appliqué par le précédent locataire, éventuellement révisé.

Loyer déterminé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage

Les loyers servant de référence doivent être représentatifs de l’ensemble des loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables, situés, soit dans le même groupe d’immeubles, soit dans tout autre groupe d’immeubles comportant des caractéristiques similaires et situé dans la même zone géographique (décret du 27.7.17 : art. 6, al. 1, 1°).

Les éléments constitutifs de ces références sont définis par le décret n° 90-780 du 31 août 1990, modifié par le décret n° 2015-650 du 10 juin 2015 ; ils doivent, notamment, mentionner pour chaque logement, le nom de la rue et la dizaine de numéros où se situe l’immeuble, le type d’habitat (individuel ou collectif) l’époque de construction de l’immeuble, l’étage du logement et la présence éventuelle d’un ascenseur, la surface habitable du logement et le nombre de ses pièces principales, etc.

Condition de performance énergétique (décret du 27.7.17 : art. 6) : depuis le 1^er janvier 2021, l'augmentation de loyer n'est possible que lorsque la consommation en énergie primaire du logement est inférieure à 331 kWh par mètre carré et par an, telle qu’estimée par un DPE défini à l’article 126-26 du CCH. Cette condition est présumée remplie si ce niveau de performance a été constaté par un diagnostic de performance énergétique établi moins de quatre ans auparavant.

Encadrement des loyers au stade du renouvellement du bail

Cas du loyer manifestement sous-évalué

Lors du renouvellement, l’évolution du loyer est limitée à celle de l’IRL, sauf si le loyer est manifestement sous-évalué. En ce cas, une réévaluation est possible : le bailleur peut proposer un nouveau loyer, dans les conditions prévues par la loi (loi du 6.7.89 : art. 17-2, II).

Toutefois, la hausse de loyer est encadrée.

Depuis le 1^er janvier 2021, l'augmentation de loyer n'est possible que lorsque la consommation en énergie primaire du logement est inférieure à 331 kWh par mètre carré et par an, telle qu'estimée par le DPE. Cette condition est présumée remplie si ce niveau de performance a été constaté par un diagnostic de performance énergétique établi moins de quatre ans auparavant.

À compter du 25 août 2022, la condition de performance énergétique évolue : lorsque le logement appartient à la classe énergétique F ou G (au sens CCH : L.173-1-1), il ne sera pas possible pour le bailleur d’engager une action en réévaluation du loyer au renouvellement du bail.

Cas de travaux réalisés depuis la conclusion du bail initial ou de son dernier renouvellement

Si le bailleur a réalisé, depuis la conclusion du bail initial ou, lorsque le bail a été renouvelé, depuis son dernier renouvellement, des travaux d’amélioration ou de mise en conformité avec les caractéristiques de la décence d’un montant au moins égal à la dernière année de loyer, la hausse ne pourra excéder :

soit une majoration du loyer annuelle égale à 15 % du coût réel des travaux TTC ;
soit la moitié de la différence entre le montant d’un loyer déterminé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage et le loyer appliqué avant le renouvellement du bail, éventuellement révisé.

À défaut de tels travaux, la hausse du loyer ne peut excéder la moitié de la différence entre le montant d’un loyer déterminé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage et le loyer appliqué avant le renouvellement du bail, éventuellement révisé.

Depuis le 1^er janvier 2021, l’augmentation de loyer n’est possible que lorsque la consommation en énergie primaire du logement à l’issu des travaux est inférieure à 331 kWh par mètre carré et par an, telle qu'estimée par le DPE.
Cette condition est présumée remplie si ce niveau de performance a été constaté par un diagnostic de performance énergétique établi moins de quatre ans auparavant.

Articulation entre l’encadrement de l’évolution des loyers et l’encadrement du niveau des loyers

(loi du 6.7.89 : art. 18 / loi ELAN du 23.11.18 : art. 140 / Décret du 27.7.17 : art. 9, modifié par le décret n°2019-437 du 13.5.19)

Rappel : la loi ELAN instaure un dispositif expérimental d’encadrement du niveau des loyers.

Ce dispositif entre en vigueur sur les territoires concernés, après :

la publication des décrets déterminant les territoires faisant l’objet de l’expérimentation ;
la publication des arrêtés préfectoraux déterminant les loyers de référence.

À ce stade, l’encadrement du niveau des loyers s’applique sur les territoires suivants :

la commune de Paris (décret n° 2019-315 du 12.4.19 : JO du 13.4.19). L’encadrement est entré en vigueur le 1^er juillet 2019 (arrêté préfectoral du 28.5.19) et a été reconduit depuis (arrêtés préfectoraux du 3.6.20 et du 7.6.21 ; ce dernier fixant les loyers de référence applicables depuis le 1^er juillet 2021) ;
la commune de Lille et les communes associées : Hellemmes (arrêté préfectoral du 18.4.77) et Lomme (décret du 22.4.00) (décret n° 2020-41 du 22.1.20 : JO du 24.1.20). L’encadrement est entré en vigueur le 1^er mars 2020 (arrêté préfectoral du 30.1.20 fixant les loyers de référence applicables à compter du 1^er mars 2020) et a été reconduit (arrêté préfectoral du 22.2.21 fixant les loyers de référence applicables depuis le 1^er avril 2021) ;
le territoire de l’Établissement public territorial (EPT) Plaine Commune, c’est-à-dire les communes suivantes : Aubervilliers, La Courneuve, Épinay-sur-Seine, L'Île-Saint-Denis, Pierrefitte-sur-Seine, Saint-Denis, Saint-Ouen-sur-Seine, Stains et Villetaneuse (décret n° 2020-1619 du 17.12.20 : JO du 19.12.20). L’encadrement est entré en vigueur le 1^er juin 2021 (arrêté préfectoral du 1.4.21) et a été reconduit depuis (arrêté préfectoral du 6.5.22 fixant les loyers de références applicables à compter du 1^er juin 2022).
les communes de Lyon et Villeurbanne (décret n° 2021-1143 du 2.9.21 : JO du 3.9.21). L’encadrement est en vigueur depuis le 1^er novembre 2021 (arrêté préfectoral du 29.9.21) ;
le territoire de l’Établissement public territorial (EPT) Est Ensemble, c’est-à-dire les communes suivantes : Bagnolet, Bobigny, Bondy, Le Pré-Saint-Gervais, Les Lilas, Montreuil, Noisy-le-Sec, Pantin et Romainville (décret n° 2021-688 du 28.5.21 : JO du 30.5.21). L’encadrement est entré en vigueur le 1^er décembre 2021 (arrêté préfectoral du 3.11.21) et a été reconduit depuis (arrêté préfectoral du 6.5.22 fixant les loyers de références applicables à compter du 1^er juin 2022) ;
la commune de Montpellier (décret n° 2021-1144 du 2.9.21 : JO du 3.9.21). L’encadrement entrera en vigueur le 1er juillet 2022 (arrêté préfectoral du 23.5.22) ;
la commune de Bordeaux (décret n° 2021-1145 du 2.9.21 : JO du 3.9.21). L’encadrement entrera en vigueur le 15 juillet 2022 (arrêté préfectoral du 20.6.22).

Dans les zones tendues, il convient de distinguer :

les communes pour lesquelles s’appliquent l’encadrement de l’évolution du montant des loyers (loi du 6.7.89 : art. 18), mais qui ne sont pas entrées dans le dispositif d’encadrement du niveau (loi du 6.7.89 : art. 17-2 et loi ELAN du 28.11.18 : art. 140) ;
les communes pour lesquelles s’appliquent les deux dispositifs : encadrement de l’évolution et du niveau des loyers (loi du 6.7.89 : art. 17-2 et 18 et loi ELAN du 28.11.18 : art.140).

Dans les zones soumises au seul dispositif d’encadrement de l’évolution du montant des loyers

Les dispositions du présent décret s’appliquent, sans restriction.

Dans les zones soumises aux dispositifs d’encadrement de l’évolution et du niveau de loyer

(décret du 27.7.17 : art. 9, modifié par le décret du 13.5.19 : art. 4)

Pour ces zones, une articulation des dispositifs est prévue.

Le texte prévoit deux cas :

lors de la mise en location d’un logement vacant (mois de 18 mois), il n’est pas possible :
- de réviser ou de réévaluer le loyer appliqué au précédent locataire à un montant supérieur au loyer de référence majoré ;
- de déroger à la limitation du dernier loyer appliqué au précédent locataire (éventuellement révisé) si celui-ci (complément de loyer compris) est supérieur au loyer de référence majoré en vigueur à la date de conclusion du nouveau contrat de location.
lors du renouvellement d’un bail : l’ajustement du loyer à la demande du bailleur ou du locataire est soumis aux seules modalités prévues pour l’encadrement du niveau des loyers (loi du 6.7.89 : art. 17-2) ; l’éventuelle action en réévaluation du bailleur est plafonnée par le loyer de référence minoré.

Attention : à compter du 25 août 2022, lorsque le logement appartient à la classe énergétique F ou G (au sens CCH : L.173-1-1), il ne sera pas possible pour le bailleur :

de dépasser le dernier loyer appliqué au précédent locataire lors de la conclusion du bail ;
d’engager une action en réévaluation du loyer au renouvellement du bail.