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Habiter le littoral

ANIL - Mai 2015


Fin novembre 2014, l’atelier « Habiter le littoral », organisé par le groupe « Politiques territoriales » du Forum de l’habitat privé a donné lieu à différents exposés et échanges consacrés aux particularités des zones littorales et aux enjeux concomitants des politiques locales de l’habitat. À cette occasion, l’ANIL a présenté un propos introductif soulignant certaines spécificités des politiques de l’habitat à la lumière de la diversité du littoral métropolitain, d’une part, et des tensions et contraintes inhérentes à l’attractivité et à la fragilité de cet espace, d’autre part. Fondée sur la synthèse de nombreuses publications et études, cette intervention inscrit les stratégies locales au carrefour de trois approches : le logement, le tourisme et l’environnement ; la protection des milieux naturels et la prise en compte des aléas naturels étant incontournables dans les documents d’urbanisme.

À l’étendue des façades littorales françaises s’ajoute leur diversité, tant les côtes offrent des visages différents aussi bien au plan naturel qu’aux plans démographique et économique. La notion de littoral, qu’on l’entende d'un point de vue administratif ou typologique, revêt d’ailleurs des acceptions différentes selon le sujet traité et l’échelle d’analyse retenus. 175 intercommunalités et 26 départements comportent une façade maritime. Les 885 communes soumises à la loi relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite « loi littoral » de janvier 1986, regroupent plus de 6 millions de résidents permanents. L’Observatoire national de la mer et du littoral distingue quant à lui trois types d’espaces littoraux : les territoires littoraux du Nord-Pas-de-Calais, de Picardie et des deux régions normandes correspondant au sous-ensemble Manche - mer du Nord, ceux de Bretagne, des Pays de la Loire, de Poitou-Charentes et d’Aquitaine au sous-ensemble Atlantique. Enfin, les territoires du Languedoc-Roussillon, de Paca et de Corse qui correspondent au sous-ensemble Méditerranée.

Attractifs pour une large part d’entre eux, les territoires littoraux doivent faire face à une pression démographique considérable, 2,5 fois supérieure à la moyenne métropolitaine. À l’exception des façades industrialo-portuaires de la Manche et de la mer du Nord, le solde migratoire représente à lui seul 80 % de la croissance de la population littorale. À cette pression démographique s’ajoute la pression touristique, la capacité d’accueil en nombre de lits, évaluée à quelque 8 millions étant équivalente à celle de la population résidente. Sachant que les résidences secondaires représentent 70 % des lits dénombrés au titre du tourisme, la question de l’évolution du parc des résidences secondaires et des interactions entre ce « segment » et les autres catégories de logements, les résidences principales et les logements vacants, sont un point crucial des politiques locales de l’habitat. Ces pressions démographique et touristique engendrent une pression foncière trois fois plus forte en bord de mer qu’au plan national, les communes littorales ayant totalisé, sur la période 1990-2012, 12 % des superficies construites sur seulement 4 % du territoire. Cette attractivité a induit le développement d’une économie très particulière, qualifiée de « présentielle » ; dédiée aux activités tournées vers la satisfaction des ménages présents, résidents ou non, celle-ci regroupe les ¾ des actifs, dont de nombreux actifs modestes.

Les territoires littoraux sont aussi des milieux fragiles bénéficiant de mesures de protections particulières, issues de la loi littoral mais aussi marqués par des servitudes liées aux aléas technologiques ou naturels, notamment les inondations et submersions. Ces protections et servitudes qui restreignent les possibilités d’urbanisation suscitent de nombreux débats, à l’image des difficultés d’appréciation des dispositions de la loi littoral par les collectivités, voire au manque de continuité dans la jurisprudence pouvant conduire à des disparités d’application de la loi. Les modalités de renforcement de la prise en compte des risques d’inondation, au regard des règles nationales et tout particulièrement de la « Stratégie nationale de gestion des risques d’inondation » destinée à augmenter la sécurité des populations ainsi qu’à stabiliser à court terme et à réduire à moyen terme le coût des dommages liés à l’inondation sont un autre sujet majeur des politiques d’aménagement et d’urbanisme.

L’attractivité des zones littorales n’est pas sans poser de problèmes aux ménages les plus modestes, dont l’accès au logement, les conditions d’hébergement et le parcours résidentiel sont parfois difficiles. Outre un coût du logement plus élevé, aussi bien à l’achat qu’à la location - en 2012, le prix des terrains à bâtir atteignait ainsi 105 €/m² en moyenne dans les communes littorales soit 60 % de plus que la moyenne nationale -, les ménages sont parfois confrontés à une faible offre de locations à l’année au profit des locations saisonnières, ainsi qu’à des conditions de logement insatisfaisantes, voire précaires. La déqualification de l’immobilier de loisirs des années 1960/1970 et sa réoccupation en résidences principales, la location hors saison de logements voués à la location estivale ou encore l’hébergement temporaire ou permanent en terrains de camping font partie des constats et interrogations formulés par nombre de diagnostics de PLH.

Dans ce contexte très particulier de tensions entre zones agricoles, zones naturelles et zones à urbaniser, de concurrence entre types d’usage du sol, et d’équilibre à trouver entre résidents « permanents » et résidents « temporaires », les collectivités locales s’attachent à analyser au mieux les besoins en logement et à y répondre, notamment en favorisant la production de logements locatifs sociaux ou de programmes en accession à coûts abordables. Pour cela, des programmes d’action foncière, des réserves foncières, l’instauration de servitudes de mixité sociale ou encore l’apport d’aides financières aux bailleurs sociaux ou aux particuliers sont mis en place. S’agissant de la gestion du parc existant, les collectivités s’efforcent d’innover notamment à des fins de mobilisation du parc privé au service des besoins de publics jeunes ou saisonniers mais aussi, par exemple, de requalification d’une fraction du parc touristique au profit du logement permanent.

Selon les projections établies par l’INSEE à l’horizon 2040, la population des départements littoraux devrait croître à un rythme supérieur à celui des autres départements. Les départements littoraux métropolitains pourraient ainsi gagner 3,9 millions d’habitants (+ 17 %) surtout sur la façade atlantique et dans le Languedoc-Roussillon. Dans le même temps, le renforcement de la prévention des inondations pourrait limiter les perspectives d’urbanisation sur certains territoires, voire aboutir à une révision à la baisse des superficies urbanisables, comme le soulignent déjà certains SCOT. Dans cette perspective, la satisfaction des besoins en logement imposera à l’avenir une approche transversale, renforcée par des politiques publiques en zone littorale, une collaboration accrue entre les différentes collectivités locales, une meilleure prise en compte des interactions entre zone littorale et arrière-pays, mais aussi des moyens de connaissance et d’analyse adaptés aux spécificités des marchés du logement et des conditions d’occupation du parc.

Pour la définition de leurs politiques de l’habitat, les collectivités locales ont en effet besoin d’informations renforcées afin de mieux connaître les transformations du parc, les modes d’occupation des résidences secondaires, le niveau des dépenses de logement et tout particulièrement des loyers mais aussi les situations d’habitat précaire et les besoins des publics saisonniers. À cet égard, si une meilleure mobilisation des sources existantes peut être envisagée, à l’image de l’analyse des transformations du parc des résidences secondaires et du profil de leurs propriétaires via le fichier FILOCOM, le recours à des observations locales est souvent indispensable afin de disposer de connaissances localisées et fiables, notamment en matière de niveaux de loyers, usage et transformations des résidences secondaires.

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