Plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées

N° 2017-19 / À jour au 21 novembre 2017
Loi du 31.5.90 : JO du 1.6.90 / loi du 24.3.14 : JO du 26.3.14 / loi du 27.01.17 : JO du 28.01.17 / : JO du 16.11.17

Le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) créé par la loi du 31 mai 1990 (art. 2) comprend les mesures destinées à permettre aux personnes et aux familles éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de leurs ressources ou de leurs  conditions d'existence (CCH : L. 301-1-II), d'accéder à un logement décent et indépendant ou de s'y maintenir et d'y disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques, ainsi que de pouvoir bénéficier, le temps nécessaire, si elles le souhaitent, d'un accompagnement correspondant à leurs besoins.

Ce plan inclut également des mesures complémentaires destinées à répondre aux besoins en hébergement des personnes et familles relevant du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le logement (conformément au Code de l'action sociale et des familles : L. 312-5-3, L. 345-2-2 et L. 345-2-3), ainsi qu'aux besoins des personnes et familles prises en charge dans les établissements ou par les services relevant du schéma d'organisation sociale et médico-sociale (CASF : L. 312-4). A cette fin, il couvre le dispositif de veille sociale (CASF : L. 345-2).

Il inclut en annexes, transmises par le représentant de l'État dans le département, le schéma régional d'accueil des demandeurs d'asile ainsi que les modalités de son suivi, et le schéma départemental de la domiciliation ainsi que les modalités de son suivi et de coordination des acteurs.

Il comprend les mesures destinées à répondre aux besoins d'accompagnement social, d'actions, d'adaptation à la vie active et d'insertion professionnelle des personnes et familles concernées par le plan.

Il comporte aussi des mesures destinées à lutter contre la précarité énergétique.

Une commission du comité régional de l'habitat et de l'hébergement (CCH : L. 364-1) est chargée d'assurer la coordination des PDALHPD ainsi que leur évaluation, y compris à mi-parcours. Sa composition est fixée par décret en Conseil d'État.

Depuis la loi ALUR et dans un souci de cohérence des réponses en matière de logement et d’hébergement et pour répondre à des difficultés dans le pilotage, ainsi que dans les modes de production de ces deux documents, le PDALPD, institué par la loi du 31 mai 1990, a fusionné avec le PDAHI, créé par la loi du 25 mars 2009, et devient le PDALHPD.
La loi relative à l´Egalité et à la Citoyenneté procède à une mise en cohérence des publics prioritaires du plan avec la définition des personnes prioritaires pour l'attribution d'un logement social (CCH : L. 441-1), le plan devant désormais tenir compte pour la détermination des priorités sur son périmètre, des personnes dont le relogement a été reconnu prioritaire et urgent par la commission de médiation (CCH : L.441-2-3) et des personnes définies comme prioritaires pour l'attribution d'un logement social (CCH : L. 441-1).
Elle modifie aussi les modalités de prise en compte des critères de priorité dans l'attribution des logements locatifs sociaux : le PDALHPD, la convention intercommunale d’attribution (instituée par la loi du 27 janvier 2017) et les accords collectifs doivent désormais déterminer les conditions dans lesquelles les critères légaux de priorité sont pris en compte dans les procédures de désignation des candidats et d’attribution des logements sociaux.
Le décret du 14 novembre 2017 relatif aux PDALHPD pris en application de la loi du 31 mai 1990 abroge le décret du 29 novembre 2007. Il rassemble les modifications relatives aux plans introduites dans la loi du 31 mai 1990 par la loi ALUR et par la loi relative à l'Égalité et à la Citoyenneté.

Contenu du plan (loi du 31.5.90 : art. 4 II)

Le plan définit, par territoires, en fonction des périmètres de compétence des acteurs, les objectifs quantitatifs et qualitatifs à atteindre ainsi que les mesures et les actions à mettre en œuvre en vue de la mobilisation, du développement ou de l’évolution de l'offre de logements, d'hébergement, d'accueil et d'accompagnement.
Il fixe, de manière territorialisée, en tenant compte des programmes locaux de l'habitat et des bassins d'habitat, les objectifs à atteindre pour assurer aux personnes et familles concernées par le plan, la mise à disposition durable d'un logement et pour garantir la mixité sociale des villes et des quartiers, ainsi que les objectifs à atteindre en matière d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le logement des personnes sans domicile.

A cette fin, il définit les mesures adaptées concernant :

  • le suivi des demandes de logement et d'hébergement du public concerné par le plan local ;
  • la création ou la mobilisation d'une offre adaptée de logement et d'hébergement ;
  • les principes propres à améliorer la coordination des attributions prioritaires de logements ;
  • la prévention des expulsions locatives et l'organisation des acteurs qui y contribuent, ainsi que les actions d'enquête, de diagnostic et d'accompagnement social correspondantes ;
  • la contribution des fonds de solidarité pour le logement à la réalisation des objectifs du plan ;
  • le repérage et la résorption des logements indignes et non décents, des locaux impropres à l'habitation, et s'il y a lieu, des terrains supportant un habitat informel ainsi que les actions de diagnostic, d'accompagnement social, d'hébergement temporaire ou de relogement adapté correspondantes ;
  • la mobilisation de logements dans le parc privé (notamment par des actions d'intermédiation locative) ;
  • les objectifs de développement ou d'évolution de l'offre existante relevant du secteur de l'accueil, de l'hébergement et de l'accompagnement vers l'insertion et le logement (objectifs ajoutés par la loi ALUR) ;
  • l'offre globale des services d'accompagnement vers et dans le logement et de diagnostics sociaux ainsi que les modalités de répartition entre les partenaires du plan, de leur réalisation et de leur financement ;
  • la lutte contre la précarité énergétique.

Pour chacun de ces points, le plan précise les collectivités ou leurs groupements chargés de leur mise en œuvre.
Enfin, la loi relative à l’Egalité et à la Citoyenneté ajoute l’obligation de disposer d’une offre d'habitat adaptée pour les gens du voyage parmi les offres de logements.

Élaboration du plan (décret : art. 1)

Instance en charge de l’élaboration du plan : le Comité responsable du plan (COREP /décret : art. 1)

Le COREP est en charge de l’élaboration du plan. La liste de ses membres comprend au moins :

  • un représentant de chaque EPCI ayant la compétence en matière de logement ;
  • un maire ;
  • un représentant des organismes d'habitations à loyer modéré ou des sociétés d'économie ;
  • un représentant des bailleurs privés ;
  • un représentant d’Action Logement ;
  • un représentant des organismes payeurs des aides personnelles au logement ;
  • un représentant des associations dont l'un des objets est la lutte contre les exclusions , l'insertion ou le logement des personnes défavorisées ou dont l’objet est la défense des personnes en situation d'exclusion par le logement ;
  • un représentant de la métropole du Grand Paris, dans chacun des départements d'Île-de-France comportant au moins une commune membre ;
  • un représentant des organismes disposant des agréments définis aux articles L. 365-2 à L. 365-4 du CCH, qui exercent des activités de maîtrise d'ouvrage, d'ingénierie sociale, financière et technique et des activités d'intermédiation locative et de gestion locative sociale ;
  • un représentant des organismes œuvrant dans le domaine de l'accueil, l'hébergement et l’accompagnement vers l’insertion et le logement des personnes sans domicile ;
  • un représentant des personnes mentionnées au premier alinéa de l’article 2 de la loi du 31 mai 1990, c’est à dire les personnes en difficultés ;
  • un représentant de l’ADIL, sur sa demande.

Pour mémoire, les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) doivent être "systématiquement associés" à l'élaboration et à la mise en œuvre du plan local, précise une circulaire interministérielle du 13 mai 2016. (Circ. intermin. DGCS/DIHAL/DAP/2016/151, 13 mai 2016).

Les membres du COREP sont nommés par arrêté conjoint du préfet et du président du Conseil départemental.

Publicité de la procédure d’élaboration du plan (décret : art. 2)

Six mois au moins avant le terme du PDALHPD, le préfet et le président du conseil départemental font connaître par une information sur le site Internet de la préfecture et du département leur décision d’élaboration d’un nouveau plan. 

Les modalités de publicité relatives au lancement de la procédure d’élaboration du plan sont modifiées par le décret du 14 novembre 2017. L'utilisation des sites Internet de la préfecture et du Département remplace l'insertion publicitaire dans le journal local diffusé dans tout le département.

Analyse puis évaluation territorialisée des besoins (décret : art. 3)

Le préfet et le président du conseil départemental procèdent à l'évaluation du plan en cours et à l'évaluation territorialisée des besoins des publics concernés, préalablement à l'élaboration du nouveau plan.

L'évaluation du plan consiste en une analyse des effets du plan sur l’évolution du nombre et de la situation des personnes et familles en difficultés, et en une appréciation de l'adéquation du plan au regard de ses objectifs.

Pour l’évaluation des besoins, le COREP s’appuie notamment sur la réalisation, à l’initiative du préfet et à l’échelon départemental, d’un diagnostic partagé entre les acteurs. Le diagnostic porte sur l’ensemble des problématiques de logement et d’hébergement des personnes défavorisées. Il établit une analyse quantitative et qualitative des besoins à partir des caractéristiques du territoire, de l’adéquation entre l’offre et les besoins existants et à venir, des parcours individuels, des besoins d’accompagnement social, sanitaire et médicosocial et de la coordination des acteurs et des dispositifs. Ce diagnostic est réalisé et transmis au COREP à l’occasion de l’élaboration du plan et de chaque renouvellement de celui-ci. Il est également actualisé en tout ou partie en cas de révision du plan et pour l’évaluation à mi-parcours mentionnée à l’article 2 de la loi du 31 mai 19901. Ainsi, le décret fixe un cadre minimal pour les diagnostics en fonction des impératifs du plan (révision, évaluation).

1 - Une commission du comité régional de l'habitat et de l'hébergement prévu à l'article L. 364-1 du Code de la construction et de l'habitation est chargée d'assurer la coordination des PDALHPD ainsi que leur évaluation, y compris à mi-parcours.

Adoption du plan (décret : art.4, 5 et 6)

Le préfet et le président du conseil départemental soumettent, pour avis, le projet de plan, accompagné de l'évaluation du plan en cours au comité régional de l'habitat et de l'hébergement (CRHH) qui a succédé au comité régional de l’habitat ou, dans les départements d'outre-mer, au conseil départemental de l'habitat et de l'hébergement. Cet avis est désormais rendu dans un délai de 3 mois (2 mois précédemment) à défaut, l'avis est réputé avoir été rendu.

Les consultations pour avis du conseil départemental d’insertion et de la commission départementale de la cohésion sociale sont supprimées par le décret du 14 novembre 2017.

Au vu de cet avis, le nouveau plan est arrêté par le préfet et par le président du conseil départemental, après délibération de ce dernier. Le plan est publié par le préfet au recueil des actes administratifs de la préfecture et par le président du conseil départemental selon les dispositions de l’article 31 du décret du 30 décembre 2005 (au registre tenu à la disposition du public).

Le nouveau plan est arrêté au plus tard au terme du plan en cours. A défaut, le plan en cours est prorogé jusqu’à ce que soit arrêté le nouveau plan, et au plus pour une durée de douze mois. La décision de prorogation, prise après avis de l'instance mentionnée à l'article 4, fait l'objet des mesures de publicité prévues au même article.

A l'initiative du préfet et du président du conseil départemental, le plan en cours peut être révisé, sans que toutefois cette révision puisse avoir pour effet de porter à plus de six ans la durée du plan contre deux ans auparavant.

Plan et gouvernance (décret : art. 7, 8, 9,10 et 11)

Le COREP, qui se réunit au moins 2 fois par an, peut déléguer tout ou partie de ses compétences à un comité technique permanent qui lui rend compte. Ce comité est composé des représentants du COREP.

Le COREP veille à la mise en œuvre des actions prévues par le plan et à leur cohérence. Il coordonne les instances locales, établit chaque année un bilan consolidé et contribue à l’évaluation du plan. Il tient à jour la liste des dispositifs d’accompagnement social et de diagnostics sociaux mis en œuvre dans le département dans le cadre défini par le plan (conformément au 9 du IV de l’article 4 de la loi du 31 mai 1990). Il vérifie que le fonds de solidarité pour le logement (FSL) et, le cas échéant, les fonds locaux concourent aux objectifs du plan et font des propositions en la matière. En lien avec la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX), il s'assure du concours du FSL et, le cas échéant, des fonds locaux, en vue du maintien dans le logement et du relogement des personnes menacées d'expulsion.

Le bilan annuel que doit établir le comité responsable est territorialisé, il doit tenir compte des domaines de compétences des acteurs et des périmètres de leur territoire de compétence et être publié. L'évaluation du plan devra tenir compte de ces bilans.

Les instances locales désignées dans le plan peuvent se voir déléguer une partie de la mise en œuvre des actions du plan. La présidence de l'instance locale peut être confiée à un représentant de l'Etat, un représentant du département ou un représentant de l'EPCI compétent en matière d'habitat lorsque le périmètre de l'instance locale est celui de l'établissement public et qu'il a conclu une convention de délégation. Les missions que peuvent se voir déléguer ces instances locales sont : la proposition de demandeurs de logement à reloger en urgence, l’élaboration de solutions adaptées aux cas des ménages en difficulté, la mise en place des mesures d’accompagnement…

Les membres du COREP, du comité technique et des instances locales du plan ainsi que toute personne appelée à assister aux réunions de ces comités et instances et les agents ou employés chargés de recueillir et exploiter les données nominatives relatives aux personnes et familles dont les situations sont examinées par ces instances sont tenus à une obligation de confidentialité (art. 10).

La Guyane et la Martinique sont dotées d'une organisation institutionnelle spécifique, des dispositions particulières sont donc prévues (art. 11). Pour l'application du présent décret en Guyane et en Martinique devenues des collectivités territoriales uniques depuis 2015, les attributions dévolues au conseil départemental ou à son président dans le cadre du PDALHPD sont exercées par l'assemblée de Guyane ou par son président et par l'assemblée de Martinique ou par le président du conseil exécutif de Martinique ou, dans le cas prévu à l'article L. 7223-5 du Code général des collectivités territoriales) par le président de l'assemblée de Martinique.

À noter que pour la métropole de Lyon qui exerce les compétences du département, elle copilote avec l'État le plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (ordonnance du 19.12.14 : art. 14). 

Entrée en vigueur (décret : art. 12)

Le comité responsable d’un PDALHPD peut continuer d'exercer ses compétences avec les membres en place jusqu'à la nomination des nouveaux membres et au plus pendant trois mois à compter du 17 novembre 2017.

Les plans en cours au 16 novembre sont, s'il y a lieu, révisés pour être mis en conformité avec les dispositions de ce décret, en ce qui concerne notamment l'offre de services d'accompagnement social vers et dans le logement et de diagnostic social.