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Renforcement de la production de logement social


Note

2 Cette précision a pour objet de différer le prélèvement sur les communes entrées dans le champ d’application de l’article 55 SRU par la loi DALO, c’est-à-dire les communes qui n’étaient pas concernées au titre de leur appartenance à une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant une commune de plus de 15 000 habitants, mais qui le sont au titre de leur rattachement à un EPCI de plus de 50 000 habitants comprenant une commune de plus de 15 000 habitants. L’article 27 diffère ainsi le prélèvement pour ces communes dites « DALO », et non pas pour toutes les communes rattachées à un EPCI, dont les communes déjà prélevées au titre premier de leur appartenance à une agglomération.

N° 2014-16 / À jour au 2 septembre 2014
Loi du 18.1.13 : JO du 19.1.13 / Décrets du 24.7.13 : JO du 26.7.13 / Loi ALUR du 24.3.14 (art.34, V) : JO du 26.3.14 / Décret du 1.8.14 : JO du 3.8.14


Les obligations de production de logements sociaux sont renforcées par le relèvement du taux minimal de production de logements sociaux de 20% à 25% et l’augmentation des sanctions des communes en état de carence.

Renforcement des obligations de production de logements locatifs sociaux

Un axe de la réforme porte sur le renforcement des dispositions de l’article 55 de la loi SRU, afin d’augmenter le seuil minimal de logements sociaux dans les communes, et d’instaurer la possibilité d’accroître les prélèvements sur les communes qui ne respectent pas leurs obligations.
Douze ans après l’adoption de la loi SRU, le bilan de l’application de l’article 55 est mitigé. L’effort de production reste très hétérogène selon les territoires : 63% des communes ont atteint leur objectif de rattrapage de production de logements sociaux, mais sur la dernière période triennale, 364 communes n'ont pas respecté leurs engagements et plus de la moitié n'ont pas réalisé la moitié de leur objectif de rattrapage1.

Nouveaux taux minima de logements sociaux (CCH : L.302-5) 

L’article 55 de la loi SRU impose l’obligation pour certaines communes d’avoir un minimum de logements sociaux. Le seuil minimal passe de 20 à 25% des résidences principales des communes assujetties à cette obligation. Pour certaines communes, un seuil de 20 % est institué selon des critères spécifiques.

Relèvement à 25 % du taux minimal

Le relèvement du taux minimal concerne les communes de plus de 1 500 habitants en Ile-de-France, et de plus de 3 500 habitants hors Ile-de-France, comprises dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale  (EPCI) à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants.
Les EPCI à fiscalité propre sont désormais soumis à la loi SRU, ainsi l’obligation pour les personnes morales, de fournir aux préfets chaque année, un inventaire des logements sociaux dont elles sont propriétaires ou gestionnaires, est étendue aux propriétaires ou gestionnaires de logements sociaux présents sur le territoire de ces EPCI (CCH : L.302-6).

Seuil fixé à 20 %

Dans les « zones non tendues »
Le taux est maintenu à 20 % de logements sociaux pour les communes, appartenant à une agglomération ou à un EPCI à fiscalité propre dont la situation du parc de logements existants ne justifie pas un effort de production supplémentaire.
La nécessité d’effectuer un effort de production supplémentaire dépend de la croissance démographique ou non de la commune. Celle-ci est appréciée en fonction :

  • du ratio entre le nombre de demandes de logement locatif social, hors mutations internes dans le parc locatif social et le nombre d’attributions annuelles, hors mutations internes, établi par extraction des données du système national d’enregistrement de la demande de logement locatif social, au 1er janvier de l’année en cours ;
  • du ratio entre le nombre de bénéficiaires de l’allocation logement (AL) dont le taux d’effort est supérieur à 30 % et le nombre de bénéficiaires de l’AL fournit par la CNAF, au 1er janvier de l’année précédente ; 
  • du ratio entre le nombre de logements vacants parmi les logements proposés à la location et le nombre de logements proposés à la location extrait des données du répertoire des logements locatifs sociaux, au 1er janvier de l’année précédente.

Pour chaque critère, une cotation est établie et le cumul de ces cotations permet l’établissement d’un indicateur global du besoin de logement locatif social.
Les communes ne justifiant pas un effort de production supplémentaire ont un indicateur global du besoin de logement locatif social inférieur à 200. La liste est fixée à l’annexe 1 du décret n°2014-870 / CCH : R.302-14.
Les communes justifiant un effort de production supplémentaire ont un indicateur global du besoin de logement locatif social supérieur ou égal à 140. La liste est fixée à l’annexe 2 du décret n°2014-870 / CCH : R.302-14.

Pour certaines communes connaissant une forte croissance démographique
Le taux est fixé à 20% de logements sociaux pour les communes connaissant une croissance rapide et durable qui jusqu’alors étaient exclues du dispositif de la loi SRU.
La croissance démographique est avérée, lorsque la population publiée au 1er janvier de l’année de réalisation de l’inventaire, est au moins supérieure de 5 % à la population publiée cinq années auparavant ou, par défaut, au dernier recensement général de la population (CCH : R.302-14 IV).
Il s’agit des communes de plus de 15 000 habitants qui ne font pas partie d'une agglomération ou d'un EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants et comportant une commune de plus de 15 000 habitants, lorsque leur parc de logements existants justifie un effort de production de logements locatifs sociaux supplémentaires pour répondre à la demande et aux difficultés d’accès au logement des personnes à revenus modestes ou défavorisées (CCH : L.411).
La liste des communes concernées est fixée par décret  (annexe 2 du décret n°2014-870 / CCH : R.302-14).

Communes exclues

Sont exclus de l’obligation imposée par l’article 55 de la loi SRU, les communes comprises dans une agglomération dont le nombre d'habitants a décru entre les deux derniers recensements et qui appartiennent à un EPCI à fiscalité propre doté d’un programme local de l'habitat (PLH) exécutoire (PLH adopté).

La décroissance démographique est avérée, lorsque la population, publiée au 1er janvier de l’année de réalisation de l’inventaire, est inférieure à la population publiée cinq ans auparavant ou, par défaut, au dernier recensement général (CCH : R.302-14 III).

Communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité résultant d'une zone A, B ou C, d'un plan d'exposition au bruit approuvé ou d'une servitude de protection instituée en application du Code de l'environnement.
Les conditions d’exemption sont étendues aux communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité inhérente à des risques naturels (Code de l’environnement : L.562-1), technologiques (Code de l’environnement : L.515 15) ou miniers (Code minier : L.174 5).

Logements locatifs sociaux retenus pour le décompte

Le décompte des logements sociaux se fait sur une base inchangée. Ils sont listés à l’article L. 302-5 al. 4 du CCH (consulter la liste).

Sanction de la commune en état de carence : prélèvement sur ses ressources fiscales

Prélèvement annuel sur les ressources fiscales de la commune (ALUR : art.34 V 1° / CCH : L.302-7)

Les communes qui ne remplissent pas leur obligation de production de logement social (CCH : L.302-5) sont sanctionnées par un prélèvement annuel sur leurs ressources fiscales (CCH : L.302-7).
Cette sanction ne s’applique pas aux communes bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, dès lors que le nombre des logements sociaux excède 15 % des résidences principales.
Le montant du prélèvement est fixé à 20 % du potentiel fiscal par habitant (CGCT : L.2334-4) multipliés par la différence entre 25 % ou 20 % des résidences principales et le nombre de logements sociaux existant dans la commune l’année précédente, sans pouvoir dépasser 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune.
Ce prélèvement n’est pas effectué si son montant est inférieur à 4 000 euros.

Le prélèvement est diminué du montant des dépenses exposées par la commune au titre des subventions foncières (CGCT : L. 2254-1), des travaux de viabilisation, de dépollution ou de fouilles archéologiques des terrains ou des biens immobiliers mis à disposition pour la réalisation de logements sociaux. La loi ALUR prévoit la possibilité de déduire les dépenses engagées pour le financement des dispositifs d'intermédiation locative (accompagnement social, gestion locative, différentiel de loyer...) du parc privé conventionné Anah (CCH : L.321-10) dans la limite d’un plafond fixé selon la localisation de la commune sans pouvoir dépassé 5 000 euros par logement et par an (décret à paraître).

Majoration du prélèvement en cas de carence de la commune

Quintuplement des pénalités (CCH : L.302-9-1)

Pour les communes en état de carence, c'est-à-dire n’ayant pas atteint leurs objectifs triennaux de production de logements sociaux, le préfet peut fixer, après avis de la commission départementale constituée à cet effet, une majoration qui pourra conduire à multiplier jusqu'à cinq fois le montant des prélèvements. Il ne s'agit que d'une faculté du préfet, la majoration étant décidée après prise en compte de la situation locale (importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations, difficultés rencontrées, projets en cours de réalisation...).

Augmentation du plafond des pénalités (CCH : L.302-9-1)

Auparavant, le prélèvement majoré ne pouvait excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune. Désormais, pour les communes les plus aisées, le montant potentiel du prélèvement majoré peut atteindre 7,5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal par habitant médian sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement.
Le préfet fixe dans son arrêté, la majoration du prélèvement après avis de la commission départementale.

Suppression de la possibilité de doubler la majoration (CCH : L.302-9-1-1 d)

La commission départementale avait la possibilité de doubler la majoration prévue par l'arrêté de carence du préfet. Cette mention est supprimée au vu des nouvelles dispositions concernant la majoration du prélèvement (cf : Quintuplement des pénalités).

Part de logements sociaux dans les opérations de construction de logement (CCH : L.302-9-1-2 et Code de l’urbanisme : L.111-13)

Les communes en constat de carence se voient imposer dans toutes les opérations de construction d’immeubles collectifs de plus de douze logements ou de plus de 800 mètres carrés de surface de plancher, au moins 30 % des logements locatifs sociaux hors logements PLS.
Le préfet peut déroger à cette obligation pour tenir compte de la typologie des logements situés à proximité de l'opération et sur demande motivée de la commune.

Délégation du droit de préemption de l'État étendu à de nouveaux bénéficiaires (Code de l’urbanisme : L.210-1)

Pendant la durée d'application d'un arrêté de carence, le droit de préemption est exercé par le préfet lorsque l'aliénation porte sur un terrain, bâti ou non bâti, affecté au logement ou destiné à être affecté à une opération ayant fait l'objet d’une convention entre le préfet et un organisme (CCH : L.302-9-1).
Le préfet peut déléguer ce droit à un établissement public foncier (EPF) de l'État, à une société d'économie mixte (SEM), à un organisme HLM ou à un organisme agréé (CCH : 365-2). Désormais, la possibilité de délégation du droit de préemption est étendue aux EPCI à fiscalité propre délégataires des aides à la pierre et aux établissements publics fonciers locaux.

Optimisation de l’affectation des prélèvements

Nouvel ordre des bénéficiaires du versement des prélèvements (CCH : L. 302-7)

Les bénéficiaires du prélèvement opéré sur les ressources fiscales des communes soumises à l'article 55 de la loi SRU sont modifiés. L’ordre de versement du montant de prélèvement est désormais le suivant :

  • les EPCI à fiscalité propre délégataires des aides à la pierre, et non plus à l'EPCI à fiscalité propre doté d’un PLH et compétent pour effectuer des réserves foncières en vue de la réalisation de logements sociaux ;
  • les EPF locaux hors d'Île-de-France, si la commune est membre d'un tel établissement ;
  • les EPF d'État (nouveau bénéficiaire ajouté à la liste) ;
  • le fonds d'aménagement urbain (FAU), ou dans les DOM, les fonds régionaux d'aménagement foncier et urbain (FRAFU).  

Les bénéficiaires du prélèvement doivent à l'avenir rendre compte de l'utilisation des sommes qui leur sont reversées. Les EPF et les EPCI concernés transmettent annuellement à l'autorité administrative compétente un rapport sur l'utilisation des sommes reversées et sur les perspectives d'utilisation des sommes non utilisées.

Création d’un fonds national de développement d’une offre de logements locatifs très sociaux (CCH : L.302-9-3 et L.302-9-4)

Un fonds national de développement d'une offre de logements locatifs très sociaux à destination des ménages modestes est créé. Sera versée à ce fonds, la majoration du prélèvement opéré sur les communes faisant l'objet d'un arrêté de carence, c'est-à-dire la différence entre le prélèvement majoré et le prélèvement initial.
Ce fonds permet de financer la réalisation de logements destinés aux ménages éprouvant des difficultés particulières (CCH : L.301-1 II). Il est géré par un comité de gestion composé de sept membres dont quatre représentants de l’État et trois représentants des collectivités territoriales. Ce comité se réunit au moins une fois par an. Il a pour mission de fixer les orientations d’utilisation du fonds, de délibérer sur la répartition de ses ressources et sur les critères de priorisation d’affectation des crédits, d’approuver tous les ans le compte financier du fonds et d’émettre un avis sur le rapport établi par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), qui adressera au ministre chargé du Logement, un bilan annuel des actions financées.

Seuls les logements financés par PLAI et réservés aux ménages dont la situation justifie une gestion locative adaptée et un loyer au m² inférieur au loyer maximal prévu pour ces ménages peuvent bénéficier des crédits du fonds  (CCH : R.302-25 III ).

Subvention spécifique en faveur du développement d’une offre de logements locatifs très sociaux (CCH : R.331-25-1)

Une subvention spécifique nouvellement créée est affectée au développement d’une offre de logements locatifs très sociaux. Elle peut être accordée aux logements financés à l’aide du PLAI et est réservée aux ménages dont la situation nécessite une gestion locative adaptée et un loyer au mètre carré inférieur au loyer maximal prévu pour ces ménages.
Cette subvention doit faire l’objet d’une décision préfectorale favorable comportant son montant et ses modalités de versement (CCH : R.331-3).
La subvention s’ajoute à des subventions existantes (CCH : R.331-5, R.331-24, R.331-25, aux subventions des collectivités locales…).

Suppression du reversement aux communes d'une partie du prélèvement

L’EPCI ne pourra plus reverser une partie des pénalités aux communes prélevées (abrogation de l’article 57 de la Loi SRU et suppression de l’article L.1609 nonies C, V, 2°, al. 7 du code général des impôts).
Ce dispositif permettait aux EPCI de reverser aux communes soumises au prélèvement de l'article 55, une partie des sommes perçues issues de ce prélèvement.  Ce mécanisme a conduit certaines intercommunalités à reverser aux communes jusqu'à 80 % du prélèvement, allant ainsi à l’encontre du dispositif.

Sanction de la commune en état de carence : mise en place de dispositifs d’intermédiation locative par le préfet (ALUR : art.34 V 2° / CCH : L.302-9-1)

Lorsqu’une commune fait l’objet d’un constat de carence, le préfet peut, après avoir recueilli l’avis de celle-ci, conclure une convention avec des organismes agréés afin de mettre en œuvre sur le territoire communal, au sein du parc privé, un dispositif d’intermédiation locative (CCH : L.321-10). Cette convention prévoit la contribution financière, obligatoire et plafonnée de la commune dans la limite de 5 000 euros par logement et par an (décret à paraître).

Entrée en vigueur du dispositif

Date des premiers prélèvements

Le premier prélèvement sur les ressources fiscales des communes soumises à l'article 55 est intervenu ou interviendra :

Des dispositions sont prévues pour la période triennale en cours, afin de permettre l’application des majorations de prélèvement sans qu’elles n’aient d’effet rétroactif (art. 26).

Date d’effectivité du taux de logements sociaux (CCH : L.302.8)

L'échéance pour atteindre le taux minimum de logements sociaux est fixée à 2025. L'objectif de réalisation de logements locatifs des communes mentionné au programme local de l'habitat (PLH) doit préciser la typologie des logements à financer (CCH : L.302-1 al.12).


Note

1 Extrait du Rapport de l’Assemblée nationale du 21 septembre 2012 : quelques éléments de bilan sont également positifs : « la part de communes réalisant leurs objectifs de rattrapage de construction de logements locatifs sociaux n’a cessé de croître depuis 2002, passant de 49% pour la première période triennale (2002-2004) à 63% pour la dernière (2008-2010). De même, depuis 2002, plus de 310 000 logements ont pu être réalisés sur les communes soumises à l’article 55 alors que leurs objectifs étaient d’environ 200 000. Enfin, Le montant du prélèvement net n’a cessé de diminuer passant de plus de 40 millions d’euros en 2002 à 29 millions d’euros en 2011 ». 

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